| 摘要：本文首先以概括性的语言交代了中国地方治理概况，并认为中国地方治理状况的好坏，不仅与现行的宏观体制有关，而且依赖于作为治理基础的乡村治理和社区居民自治。接下来，对近些年来国内学术界有关中国地方治理的研究作了简单回顾和评价。 关键词：地方治理 宏观体制 乡村治理 社区居民自治 研究 一、当代中国地方治理格局 在中国这样一个中央集权制国家，地方权力始终是单一国家主权中的有机组成部分。各级地方政府除自主负责本地区的事务外，还执行着始于中央并层层下达的指令性任务。从这方面来看，中国的地方政府不可能像西方国家那样“每级政府只管特定的事情”并与中央政府“板块式”地分享治理权限。相反，两者之间是一种有机的分权（即功能性分权）。因此，在考察地方治理时，我们不能忽略宏观体制对它的制约作用。 众所周知，中国目前的地方政府体制是“省—市—县（区）—乡（镇）”四级政府体系。具体而言，农村与城市稍有不同：前者是“县—乡（镇）—村”两级政府，一级自治；后者是“市—区—街道—社区”两级政府，三级管理，一级自治。[1]这种地方政府体制，以及与它相伴而生的行政体制、财税制度以及政权运作模式在很大程度上型塑着中国地方治理的形貌。 中国作为一个后发现代化国家，政府在现代化中一直发挥着主导作用。为了加快经济的发展和现代化目标的实现，国家和政府力求将权力渗入到社会的各个角落，以尽可能地动员一切社会经济和政治资源。这种后发的赶超型发展战略的实施，往往都是以压力型体制作为制度支撑的。压力型体制一般指的是“一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”[2]在压力型体制中，上级行政机关制定各项经济社会发展目标，并加以具体化和数字化，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，对下级行政机关进行政治和经济方面的奖惩考核，有的甚至采取“一票否决制”；下级行政机关官员的升迁、奖惩、工资福利同完成上级下达指标的情况挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力。因此，政府所处的层级越低，其面临的压力越大。作为农村基层政府的乡镇和城市区政府派出机构的街道办事处，由于它们处于整个科层制的最底端，所承受的压力往往最大。这样，地方政府在负责本地经济和社会发展事务、维护一方秩序的同时，还面临着发端于中央并逐级传递的各项目标指令。越往下这种指令性任务越重，因为基层政府才是最终的实施者。作为贯彻实施者的地方政府，必须寻求本地事务和上级任务之间的平衡。事实上，很少有地方政府(特别是基层政府)能够做到这一点，它们中的大多数往往穷于应付名目繁多的升级达标活动[3]，极少有时间和精力投入到地方事务上。由此，产生地方政府的“功能缺位”。这种“功能缺位”的后果非常严重：一方面，地方政府为了完成上级任务，或者弄虚作假以蒙混过关，或者通过牺牲民力的方式寻求超常规发展，由此导致地方政府形象的减损与合法性的丧失；另一方面，当地的社会经济事务得不到有效发展，公民的社会福利得不到增加，由此导致地方治理危机。 在现行的分税制背景下，由于税种和税收分成比例都有利于中央，中央的财政状况和控制能力得到根本的好转；由于省以下“分税制”体系并未完全到位，许多地方（特别是乡镇）财政因分配关系不明确而缺乏稳定的收入增长机制，而财政转移支付制度的不完善更加剧了地方财政的困局。由此导致的结果是：国家财政喜气洋洋、省里财政蒸蒸日上、市级财政基本持平、县区财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹喊娘。据估计，目前全国乡镇负债总额已达到2000亿元，平均每个乡镇负债近450万元。[4] 全国2470个县级单位,一般预算赤字县2001年共计731个，赤字面为35.6%。而里昂信贷证券曾对中国县级政府负债情况做了全面估计，认为中国的县级财政债务为３万亿元，占到当年全国GDP的30％左右。[5] 而“压力型体制”使地方政府政府在原有职能的基础上进一步增加了公共品供给的压力，这样不可避免地增加了地方财政支出。正如项继权教授所说，财权的中央集中化与事权的地方化之间的矛盾是县乡财政危机的体制性根源。[6]与上述财政状况相伴而生的是地方政府权责的失衡。在徐勇教授看来，这种失衡状态在乡级政府那里得到了典型的体现：与其他层级的政府相比，乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱。[7]这样的结果必然是，地方（特别是县乡）公务员、教师工资拖欠屡见不鲜；向农民伸手、乱收费、乱罚款屡禁不止；公共服务和公共产品的提供减少；从而削弱了党和政府的执政能力，导致地方治理不足。 此外，党、政、民间三者之间的一体化导致中国公民社会的发展呈现出浓厚的“法团主义”[8]和政府主导特征。中国共产党通过在各级政府部门设立党组或党委和控制主要的党政人事，实现了党的一元化领导格局。80年代以来，随着这种党政不分带来的诸多不良后果以及理论界对此的诟病，党政关系开始有所松动。然而，中国公民社会的发展远没有出现西方学者所期盼的那种自由多元主义特征以及实现“以社会制约权力”的目标。尽管1978年以来社团在中国大量涌现并呈现多样化的特征，但这种爆炸式的增长自1989年10月国家颁布《社会团体登记管理条例》之后基本上不复存在。根据顾昕的研究，中国社会团体的监管框架具有强烈的法团主义色彩，法团主义的四大特征（见注释[8]）在1998年颁布的《社会团体登记管理条例》中就得到了充分的体现。[9]公民社会发展的政府主导是指公民社会的发育主要是由政府自上而下推动的结果，而非社会自发秩序的产物。这种特征在中国基层自治发展历程中最为明显。虽从时间上来讲以村民自治为核心的农村治理改革发端于中国农村自发的民主实践，但作为一场全国性的农村治理改革运动，村民自治完全是政府自上而下推动的结果。不仅如此，政府还设立法律规则，从根本上规范、制约和引导农村治理的结构、职能和方向；并且通过控制选举程序并将符合自己要求的候选人转变为法定的政治精英，实现对乡村精英的控制。中国的农村治理，呈现出一种三元权威结构，即中国共产党的农村基层组织、政府和村民组织，而作为唯一执政党的中国共产党组织不仅在国家的宏观治理中起着决定性作用，而且在基层的农村治理中也起着核心作用。[10] 乡村治理和城市社区居民自治是中国地方治理的基础，其治理的好坏，直接关系到中国的现代化进程和政治稳定。乡村治理的基本格局是“乡政村治”，即乡镇成为基层政权组织，依法行政；乡镇以下的村实行村民自治，建立群众性自治组织——村民委员会，对本村事务行使自治权。这种治理格局形成的基础是家庭联产承包责任制的推广和政社合一的人民公社的解体，以及随着而来村民自治的兴起和国家权力的上收。村委会组织法规定，乡镇政府与村委会是一种“指导与被指导”关系。显然，这种制度设计的着眼点之一是为了减少政府对村委会的行政干预，增强村委会的自治能力，拓展农村社会的自由度。[11]然而，在村民自治的实际运行中，乡村关系并非总是指导与被指导关系，而是出现了许多冲突，也就是通常所谓的“乡村关系”问题。这种乡村关系的冲突，严重制约了乡镇行政职能的有效履行和村民自治的健康发展，并最终导致农村治理危机。单就村民自治本身来说，也存在不少问题。除一般的村级选举违法、村务公开、民主理财等技术性问题外，“两委关系”（即村党支部和村委会之间的关系）则显得更为棘手和根本。虽然何包钢区分了村书记支配村级权力型、混合型（即党支部成员和村委会成员交叉任职）、村委会主任和村民会议支配型、权力共享型与两委不和型等五种两委关系类型[12]，但冲突仍是当前两委关系的主流。有学者甚至认为，两委冲突的背后，实际上是两种政治逻辑之间的冲突，即传统“自上而下”的权威授予方式同以村委会选举为代表“自下而上”权威获得方式之间的冲突。[13] 作为中国地方治理另一基础的城市社区居民自治是在改革后城市经济、政治和社会发生深刻变化的背景下，在全能型政府“失效”和“单位制”解体基础上发生的。随着市场化改革向纵深发展，政府和企事业单位所承担的社会功能开始从中剥离开来交给社会。社区内的公共事务逐步增加，社区成员包括驻社区单位需要社区为其提供多种多样的服务、良好的治安环境、公共卫生设施、文化娱乐设施。这些准公共事务所需的经费虽然在目前大部分仍由政府提供，但是维护管理只能由社区组织来实施。同时在社会转型的过程中，公民独立意识开始提高，并积极参与社区建设，在社区建设中发挥着越来越重要的作用。社区管理成员的产生方式由过去街道办事处的委任，改为由社区成员选举。社区管理机构开始进行自我管理、自我服务。然而，同村民自治相比，城市社区居民自治显得有些稚嫩和年轻。因此在其发展过程中，政府的主导作用往往更加明显。这些作用主要表现为：培育社区、强化社区服务、鼓励社区参与、重视社区组织、加强社区规划。[14]然而，由于国家主义和全能型政府所导致的路径依赖，街道办事处并没有提供有效的公共产品给社区（全国少数城市除外），而是仍然沿袭传统的纵向性命令式管理方式，将各项繁杂的行政事务摊派给社区，有的甚至强行干预社区的内部事务。此外，由于多数居民同社区的利益关联较小，社区事务对他们来说显得并不重要。诸如社区选举等公共事务，一般只是老年人和在家赋闲的妇女之事。[15]由此可见，要推进社区建设，强化社区自治，还有很长的路要走。 可见，由于宏观体制的困境，中国的地方治理在取得突破和进展的同时（村民自治和城市社区居民自治是这方面的典型），仍然存在不少问题。这些问题的解决，已不是单纯转变地方政府职能、改革权力运转方式所能实现。只有从更高的层次变革现行的行政体制、财税制度和党的领导方式，才能实现地方的善治，并最终达到国家和社会的良性互动。 二、地方治理的国内研究概况 自从“治理”这一理论框架引入国内之后，少数中国经济学家开始研究公司治理，而一些政治学者研究善治问题。[16] 随后不久，学术界开始用它来阐释中国地方政府的公共权力运作及其与社会的关系，许多研究成果也相继出现。不过需要说明的是，中国地方治理研究到目前为止仍是以乡村治理研究为主，而专门研究县级治理的文献非常少见，省市一级则更谈不上。 近些年以直接以“地方治理”为题的研究成果几乎为零。自从俞可平教授关注“善治”和发起“中国地方政府创新”项目起，中央编译局陆续推出《立法听证和地方治理改革》（杨雪冬等主编）、《基层民主和地方治理创新》（何增科等主编，中央编译出版社2004年版）等论文集。然而这些文献只是一些零散的地方研究之汇集，研究所涉及主题的也只是地方治理的某些方面（如人大听证、地方选举），没有全面系统地考察中国的地方治理状况以及治理的社会基础和体制因素。相比而言，美国的地方治理研究虽然也起步较晚，但文森特·奥斯特洛姆等政治学者就已经出版了《美国地方政府》等专著（中译本，北京大学出版社2004年版）。 |