| [摘要]公共政策制定中有表达自由、表达平等、选择公正三个民主难题，这决定了公共政策的制定需要选择合理的民主决策机制。在各国长期的政治文化交流中，形成了公决机制、谈判机制、协商机制三种典型的民主决策机制。我国选择以协商民主为主的公共政策决策机制，是历史的必然和现实的选择，也是我国社会主义民主政治的基本形式。我们应该从中国共产党党内民主协商制度、人大制度和政治协商制度、政府公共政策制定中的民主协商制度和公民自治制度四个方面，健全和完善以协商民主为主的公共政策决策制度。[关键词]公共政策； 决机制；谈判机制；协商民主 公共政策直接关系到人民群众的根本利益。以“三个代表”作为指导思想的执政党和政府。制定的政策应该最大限度地体现人民群众的利益。但是，仅仅有代表人民群众根本利益的愿望是不够的，还必须要解决充分体现民意的机制问题。 一、公共政策制定中的民主难题 公共政策制定中的民主问题，是能否或者在多大程度上代表民意的问题。尽管对民主的理解有不少的分歧，但是对民主的基本涵义还是能够形成共识的，这就是民主是按大多数人的意见办事，大多数人的偏好是公共选择的根本标准。这就要求公共政策制定过程能够把无数分散的个人偏好整合成大多数人的共同偏好。 由此，公共政策制定中的民主难题就产生了。首先，现代市场经济使得人们的利益日益分化。不同的利益集团、不同的阶层和不同的个人，在市场竞争中处于不同的地位，形成了不同的利益关系，因而对公共选择有不同的要求，这时人们对政策的利益偏好是不一样的。其次，经济利益分化和文化的多元化，使得人们价值取向日益多样化，不同的群体、不同的个人对公共问题的看法也不相同，甚至有多少人就有多少种不同的看法，这时人们对政策的价值偏好也是不一样的。 美国政治学者阿罗研究了这种现象，他得出的结论是：“如果我们排除效用人际比较的可能性，各种各样的个人偏好秩序都有定义，那么把个人偏好总合成为表达社会偏好的理想的方法，要么是强加的。要么是独裁性的。”⋯ 阿罗认为，不可能存在一种能够把个人对N种备选方案的偏好秩序转换成为社会偏好秩序的社会选择机制，这就是“阿罗定理”。依据这个定理，把无数分散的个人利益偏好和价值偏好整合成为大多数人共同认可的公共政策方案。必然遇到民主性难题。这个难题实际上表现为三个方面：第一，表达自由问题。在公共政策方案形成过程中，如何保证每个人都可以自由表达自己的偏好。第二，表达平等问题。在公共政策方案形成过程中，怎样保证每个人都具有真实表达自己偏好的同等权利。第三，选择公正问题。在表达自由和表达平等的基础上，怎样保证最后所选择的方案是大多数人真实意志的反映，或者起码是大多数人可以接受的。前两个方面属于程序公正问题，后一个方面属于结果公正问题。 二、公共政策制定中的民主机制 在长期的公共政策实践中，不同国家和不同历史文化背景的人们，按照各自的政治理想设计了各种各样的民主运行机制。在长期的政治文化交流和碰撞中，这些民主机制逐步发展为三种比较典型的民主形式：公决机制，谈判机制，协商机制。但是，由于民主过程的复杂性，这三种形式的民主机制在公共政策实践中仍然没有形成普适的价值。 第一，公决机制。这种机制的特点是全体公民根据自己的偏好自由地就某种(或几种)公共政策方案实行表决，最后按照多数公民的意见做出选择。它的优点是选择权利的平等和直接，能够自由地表达参与人的意志。现代政治发展中，当社会各种力量对重大公共政策方案争执不下时，不少国家就采用“全民公决”的方式做出最后的选择。但是，在制定公共政策时却不可能经常运用这种决策方式。首先是因为“公决”的昂贵成本制约了它的“议题”范围，在一个人数众多的国家或社会，组织一次全民公决(“公决”的含义就是全民参与)所耗费的时间和资源是难以计算的，而现代政府面对层出不穷的社会问题，不可能也不必要就每个公共政策议题实行公决，只能是就全民关注的特别重大的公共政策问题实行公决。其次是因为“公决”必须在一个或几个可供选择的“方案”的基础上进行，虽然最后对“方案”进行选择的机制在形式上具有公正的外壳，但是在“方案”的产生过程中，却无法避免强势阶层和集团的意志具有优先表达的权利，因而难以保证最后选择的公共政策方案是公正的。 第二，谈判机制。这种机制的特点，是通过谈判的方式交换利益，达成妥协，最后形成参与各方都能接受的方案。在人类政治生活中，这种民主机制得到了广泛的运用。但是，这种民主机制仍然是有明显的局限性的。首先，谈判机制所容纳的参与主体数量是有限的，一般是有限的双方或多方谈判，不可能直接面对无数分散的个体就公共政策方案进行一一对应的谈判或者进行多边谈判。其次，谈判是利益“交换”的过程，自然是占有交换资源多的交易方能够掌握谈判中的主动权，也就是说掌握资源多的强势集团能够主导谈判的过程和结果。 第三，协商机制。这种机制的特点，“是在全社会范围内由公民平等地参与公共政策的决策，通过广泛的讨论和对话，形成共识或找到最大的共同点即共同利益，做出具有集体约束力的决策” 这种机制在很大程度上弥补了公决机制和谈判机制的不足。首先，它对参与形式没太多的限制，可以是讨论、对话、听证、谈心、信访等形式，也可以是口头的或者书面的形式。其次，它对“议题”没有太多的限制，既可以就全体公民普遍关心的社会重大问题进行讨论和对话，也可以就部分公民的切身利益进行充分的讨论和对话。再次，它对参与范围没有太多的限制，既可以在全社会范围内进行，也可以在部分社区、部分群体范围内进行。因而协商机制在公共政策制定中运用越来越广泛。但是，这种机制在实际运用过程中，对于协商的组织引导要求较高，如果没有一个有权威的组织引导者进行卓越的工作，协商的过程就容易流于形式或者变成毫无意义的争吵，难以形成大家共同认可的政策方案，甚至导致协商各方的分裂，危及社会和谐。 |