作者：郭舟飞
论文关键词：插花地；行政区划；地方政府；公共管理
论文摘要：武汉“插花地”问题是制约武汉新型城市化建设和进军世界一流城市的一个顽疾，立足“插花地”问题的成因和调整方案研究．为更好地巩固当前政策调整取得的成效提供理论参考。
1“插花地”问题概述
“插花地”是指两个区域间要么没有明确的归属，要么就是两个单位地界相互穿插或分隔而导致零星分布的土地。如两个单位的土地互相楔人对方，形成犬牙交错的地界;或一个单位的土地落在另一单位占地范围内。古文中有提到:“此县境内某一特区之土地、人民，隶属彼县管辖者”。插花地不仅与所在县无隶属关系，而且往往远离直属辖区。
近年来，随着我国工业化和城市化进程的加快，城乡二元结构不断地调整和变化，在一些高速发展的城市，一些地区的城乡分隔界限变得模糊，行政区和经济区之间区域交叉重叠，在整个城市的行政区划地图上逐渐累积形成了“犬牙交错’，，“你中有我’，、“我中有你’，的行政管辖区。武汉的插花地问题起源于1964年，武昌区、青山区由于向洪山区扩张发展空间，逐渐形成土地利用到哪就管理到哪的交叉地带。而1986年的武汉行政区划调整也未能根治这个问题，从此为整个城市烙下了病根。武昌区、青山区、洪山区这三个区域的插花地有249块之多，仅武昌就达到148块，还未包括东湖生态旅游区和东湖高新技术开发区在内。在这些“插花地”中，由于行政区划不明和隶属关系模糊，环境“脏、乱、差”，严重影响城市形象;职责不清，管理多头或者管理缺位，给企业和居民群众带来极大的不便;更有少部分钻空子的人依靠插花地来谋取暴利。2006年，一名男子在青山区的园林绿化带上被人围殴，而周围三家派出所都不愿出面解决;武汉五星级酒店五月花相互紧挨的两栋客房楼，因为分别地处两个区内.五月花不得不组织两套行政班子来进行税务、人事、财务管理工作。
2“插花地”的成因
“插花地’，上不仅出现了政府管理的真空地带，政府治理的盲点，还存在很多政区重叠地带，造成了极大的人力、物力、财力资源的浪费，究其来源可分为历史遗留问题和现实原因。从历史的角度看，改革开放以来，我国一直采取的是城乡合治的城市空间设置模式。随着社会的不断发展和转型，城区划界模糊，市辖区区划模糊，城乡之间出现了城乡结合部。它最开始可能是有一个小型作坊发展而来，慢慢地发展成一个厂房，再发展到大工厂，逐步过渡到带工业化特色的城镇。但是由于城乡在生产、生活及其管理体系上都有很大的不同，城乡合治难以实现一体化，造成了城乡发展的不平衡，很多城市在发展的过程中，没有考虑到甚至是限制了乡镇农村的发展。发展的不平衡，导致城市化进程越快，城乡界限越是模糊，管辖权越发不明确，责任越发不到位，严重影响了城市社会治安，城市形象，招商引资发展。再者，从现实原因上分析，“插花地”问题实质上就是由于我国政府的行政管理体制与城市化进程之间矛盾而产生的。政府管理体制、机制和思想观念的改革创新跟不上新型社会发展的要求。城市政府治理过程中，由于趋利避害的本性和多方利益关系的影响，导致行政管理体制的改革动力不足，进而改革滞后，公共职能的转变滞后，行政效能弱化，存在管理缺位、管理越位等现象，加速了“插花地”的沉积。
3“插花地”早期解决方案
行政区划问题古已有之，“病在膝理”， 解决工程有极大的困难。顽疾之所以为顽疾，是因为它久治不愈或者不易康复。武汉“插花地’，实属一个顽疾。早在1985年，武汉就已经对“插花地”做了一系列的调整。当时，武汉市的设置是以郊区环绕城区的格局。武汉市的市区以长江为界，分江北、江南两片，环绕市区的郊区是洪山区。江岸、江汉、娇口、汉阳等四区实行城带郊体制，理顺了区划管理，解决了部分郊区的“插花地”问题。以后，由于多种利益纠葛，只是明确了调整的乡镇等的名称和数量，未明确划分行政区划界线，使江南三区的“插花地”有增无减。江南的武昌、洪山、青山三区仍然沿用旧的区划体制，“插花地”问题依然存在。虽然有一定的成效，仍然会有部分“插花地”卷土重来或者难以根治，武汉江南三区也曾做过一定的行政区划调整，但这是早前的“插花地”解决措施给我们的反面经验。客观原因源于在插花地带，管理秩序紊乱，人们守法意识淡薄，违章建筑，生产经营场所无牌经营，逃避课税，大部分是非法操作。主观原因则在于政府城市管理职能的发挥未完全落实到位，“野火烧不尽，春风吹又生”。
4武汉治理“插花地”问题的新方案的出台
4.1新调整政策的简述
2009年初，武汉将“妥善解决‘插花地’问题”首次写人政府工作报告，在第十二届人代会第五次会议开幕式上。武汉市长阮成发作政府工作报告，提出“大力提升城市形象和品位”，“妥善解决‘插花地’问题”。至此，这一根治“插花地”现象的方案终于正式出台，市委市政府下定决心尽快铲除插花地毒瘤.再现武汉文明城市形象。同年4月30日提出“插花地”调整方案，并获省政府批复。从六月初就开始组织开展专项调查，涉及面广，难度大，情况复杂。
据了解，2009年5月5日，武汉正式对“插花地”进行大规模的有序调整。武汉这次新的调整政策是一种对“插花地”的动态管理机制，在明确划分行政归属的情况下，这次共计解决235块“插花地”，占总数的95%(未包括东湖风景区和开发区等非行政区)。为了让市民更快更好地适应新的调整政策，同时还附有一些配套政策:调整区域内居民办证免费，区域调整不得突击提拔干部等;武汉市教育局出台新规:凡属指定的不收借读费的公办学校，无论“流动花朵”的租住地属于甲区或乙区，学校均不得拒绝其就读，且不应收取借读费。凡违反规定的，家长可向教育部门举报。
4.2新方案的效能分析
在“插花地’，的新区划界限勘定和交接过程中，武汉市政府各部门思想统一，行动一致，积极组织开展一整套的整治行动。各地区的管辖职能确定了，违章违法行为有人管了，教育、医疗问题和安全隐患被清除了，得到实惠的人民群众对政府这个政策的出台十分的满意和欢迎。跨区域的地区的行政部门，由于统一了不同地区的行政权属，节约了人力、物力、财力，节约了行政成本，提高了行政效率，捉进了武汉市的和谐社会的发展。
政策出台取得的显著成效是不容忽视的。不过，一部分“插花地”群众的利益在这一政策的到来下消失。原准备在“插花地”也就是城副中心地区购买新房的刘先生说，就是因为看重插花地的房子价格比城中心低，而且又处于中间的区域，交通也还算便利，准备买房了，这个政策一实施，原有的差价就被填平，在同等条件下就要重新考虑城中心和原“插花地”的房屋了。以前由于“插花地”管理紊乱而钻了管理空子的不法分子和房地产商再也无法获取暴利了。另外，很多教师的工薪福利由于行政区划的改变而增减，孩子们上学因为跨区域而要多交昂贵的跨区择校费，导致教育不公平现象的出现。
5新方案实施的几点建议
一个合理合法的政策实施，必然会惠及一部分人，损害到一部分人。为了更好的将武汉解决“插花地”问题的政策落到实处，应该把它当作一个切实必须去完成的目标，净化周围的硬环境和软环境，为政策的实施奠定良好的环境基础。政府和人民群众.万众一心.密切协作.为区域协调发展努力。如何趋吉避害来巩固现有的改革成效，和谐实施过程中的矛盾，以下有几点建议:
5.1应坚持四个原则
5.1.1以人民群众满意为准
在解决“插花地”问题的过程中，必须遵循科学发展观的理论指导，以理论指导实际，并在实际的过程中结合科学发展观，以人为本。政府是人民群众让渡自己的惩罚权和自由权而组成的，人民群众赋予政府依法行政的权利，政府就必须要对人民负责。政府是人民的公仆，代表人民行使权利，必须代表人民的利益，为人民服务，一切行政行为要以人民群众的实惠为最终目的。
5.1.2局部服从整体原则
“插花地”问题的解决惹恼了一部分利益相关者，他们的利益受到损害。但从整体层面上来说，他们的利益是小利益，社会的利益、城市的利益、国家的利益才是大利益。群众不能以牺牲自己的个人利益而影响整个城市发展和经济发展的大局，必须顾全大局。
5.1.3便民高效原则
群众利益无小事。武汉市政府积极出台“插花地”的调整措施，解决了几十年来的城市心病。武汉市市长阮成发强调，对可能涉及到居民的变化，相关部门一定要对居民耐心解释清楚。他说，涉及到教育、医疗、养老、社保、户籍等所有公共管理和服务的办证项目全部免费，并且要本着“怎么方便百姓怎么办”的原则，给居民提供高效率的服务。他表示后续的服务也要有序跟上，不与民争利，调整维护好广大人民群众的利益，妥善解决好人民群众关心的教育、医疗、养老、就业等问题。
5.1.4有序推进原则
45年的顽疾要在两个月内得到基本解决，考验政府魄力。如何在短时间内实现“插花地”又快又好的转型，给武汉市政府的执政能力提出了极大的考验。时间紧，任务重，政府部门应当树立统一的思想，提高忧患意识，树立信心和决心，遵循行政法律法规，依照行政程序，按部就班，有先有后，上传下达，上行下效地积极稳妥的开展一系列勘定和交接等工作。
5.2“插花地”政策具体实施过程中应注意的问题
5.2.1加强宣传工作
武汉“插花地”调整方案的出台，宣传工作必不可少。市政府的宣传政策与广大媒体应该通力协作，在政策出台之前中期广泛深人地宣传政策内容.充分利用报刊、媒体，结合宣传单等政策会给他们带来的改变，申明政府政策出台的意义，对他们进行思想教育和宣传动员，由此来提高市民的忧患意识，获得它们最广泛的理解和支持，倡导群众顾全大局，遵纪守法，为“插花地’，城乡二元结构的转型做出自己的一份努力。
5.2.2规范政府管理
解决“插花地”问题难度大，时间紧。能否又快又好的改善“插花地”的现状很大程度上取决于行政力度和法律法规的构建。加快政府的行政体制改革，加快服务型政府的构建，加快行政职能的转变，转变思想，积极创新。依法行政，加大执法力度，加强日常监督，推进行政区划管理法的出台，建立健全调整过程中的问责和行政机制。彻底根治‘·插花地”上的违章操作，建立健康有序市场秩序。
5.2.3完善政策调整
“插花地’，调整方案的核心在于明确行.政区划，而在划分行政区划的过程中，应该根绝其特殊性，严格分析“插花地”周围环境，根据其周围的人口、经济、社会状况来划分，协调好“插花地”上多种权属之间的利益关系。如按“插花地”的类型加以分类:分为“多区相交型”、“多区相切型’，、“多区内包含型”等等，应对不同类型的土地状况给予因地制宜的解决办法，具体问题具体分析。如按照“插花地”调整方案，洪山区有2.48万人划到武昌，武昌有3.21万人划到洪山，两区人口增减不足8 000人，编制划转绝对数差距小，若对编制进行交替划转，既不利于工作，也不利于稳定。经充分协商，两区编办基本达成共识:本着因地制宜、化繁为简的原则，行政编制及与之相应的分支机构编制原则上不予划转，待报区委、区政府、区编委审批后实施。辩证的借鉴别的城市改革成功的经验，结合武汉本市的实际情况，在探寻解决好“插花地”问题的道路上发展创新，力求彻底根治。
5.2.4深化民主建设
“插花地”重新调整以后，加快建立信息反馈系统，及时高效地对实施过程中出现的问题和群众意见收集分析整理，对调整政策方向，保证政策的稳步进行具有方向性作用。增强公共政策出台时的民主程序性，召开民主听证会听取专家论证，与群众进行充分的交流和沟通，才能在政策上落到实处，人民群众才能得到真正的实惠。政府的行政管理在公开、公正、公平的环境中进行，促进政府政策的民主化、科学化。
调整“插花地”是一项十分艰巨复杂的工程，笔者相信，在武汉市委市政府的领导
下，全市人民一起扎实努力，密切协作，定能彻底铲除“插花地”遗患，推进城市转型，深化行政改革，真正实现武汉经济的稳定发展和现代化建设。
|
