作者：张向东　

　　论文关键词：中国政府；公共管理政策；问题；刨优
　　论文摘要：本文结合我国当前政府公共管理政策的特点进行分析，认为当前中国政府公共管理政策存在着诸如目标选择不适当、追求利益部门化、政策之问相互冲突、政策因人而异、封闭运作等问题，提出必须建立一套制定和完善政府公共管理政策的机制，使政府公共管理政策科学化、民主化。

    政府公共管理政策是指代表公共利益的公共组织(主要指国家、政府)在一定的时间和空间里，为了有效增加和权威分配公共利益，对公共事务进行管理与服务依法确定的路线和方针，制定的规则和措施。政府公共管理政策，体现了统治阶级的执政意志，也表现一个国家的国家意志，但从根本上反映广大人民群众的意志。当前中国政府公共管理政策涉及面十分广泛，它的基本架构是:第一，公共经济政策，包括宏观调控政策(含市场经济体制建设与完善)、产业政策(含农业、工业、服务业政策)、基础设施与信息化建设政策、城镇化建设、就业政策、地区协调发展政策、对外开放政策;第二，公共社会政策，包括环境保护政策、社会稳定与安全政策、人口与保障政策(全面建设小康社会政策);第三，公共文化政策，包括教育、人才与科技政策、精神文明建设政策;第四，公共政治政策，包括政治文明建设政策、民主法制建设政策、国防建设政策。从政府公共管理政策的本身具备的本质与理念、所追求的目标、应关注的内容、所运用的手段、应承担的责任等进行比较，当前中国政府公共管理政策存在着一些问题，主要表现在以下几个方面:
    一、有些政府公共管理政策目标选择不适当
    1.有些政策确定的目标和选择的内容不具有公共性
    作为政策公共管理政策，无论是目标的确定还是内容的选择，无论是以大局和全局为重还是关注本地区、局部利益，都必须以公共利益、群众利益作为政府公共管理政策的出发点和归宿。即使因为公共性具有层次性和局部性，但也应该相对于同一层次和本局部面言体现公共性。否则，政府公共管理政策就容易出现目标和内容的偏差。如当前我国某些地方政府的机关人员分流政策，是由政府公共管理政策的主体政府制定的，并使用公共财政解决分流人员的成本问题，但是，由于这些政策通过使用大理的公共财政对分流人员给予优惠，而这种优厚的政策对于其他单位如企业分流人员不能享受，因此这种具有政府公共管理政策特征的政策目标的确定和内容的选择就不适当，因为这种政府公共管理政策使政府与企业之间造成不公正不公平。
    2.有些政府公共管理政策不能体现大众公平
    政府公共管理政策制定并实施后，所在区域内所有公民和组织都应该一视同仁，不能因为个人身份的不同而不同，不能因为组织的性质的不同而不同，否则，这种政府公共管理政策本身就存在问题。当前我国的某些政府公共管理政策在这方面存在的问题还不少。如社会保障包括低保、失业、救济、医疗等政策，可以说是具有城市身份(户籍)的人的政策，是具有干部身份的政策。再如某些垄断性行业或国有企业的商品定价政策，某些政府以垄断行业或国有企业提供的标准为其定价格，以政府公共管理政策的名义为这些垄断行业或国有企业的非公共利益充当保护伞。有的政府任其垄断行业或国有企业自由定价，使得其商品价格奇高，严重侵害了广大群众的公共利益。
    二、有些政府公共管理政策追求利益部门化
    1.有的以公共服务为名义，为谋取部门利益而制定政策
    由于我国政府与部门间存在着弱政府强部门的现象，加上决策、执行和监督同一体，政府部门自行制定政策的权限划分不明确，因此某些政府或部门以追求公共利益的名义为本部门本团体谋利益而制定政府公共管理政策。如有的政策规定，只有通过本部门组织的考试并合格，才能获得本部门认同的证书，其他相关考试及合格，即使权威性很高，也不予认可。这样以政府公共管理政策的名义，追求了部门的利益，却损害了公共利益。
    2.有些政府公共管理政策成为部门获利的合法依据
    由于当前我国政府改革存在机构精简、人员分流的巨大压力，在政府机构改革中，其一，使用公共财政解决政府自身的问题，这本身就不具有公共性;其二，为了达到精简的改革目的，又制定政府公共管理政策给予改制成非政府性质的组织的利益权，如收费权等，以保证其生存发展。其三，为了减轻政府财政压力，给予具有执法权的政府公共性机构以罚没权，并按比例予以返回，以抵补财政拨款的不足。有了这样的政策，有的部门名义上对非法收人进行罚没，实际上将罚没款作为了本部门的收人和福利。
    三、有些政府公共管理政策之间相互冲突
    1、政府公共管理政策制定之间矛盾冲突
    在我国，由于政府公共管理政策制定主体比较多，各政府公共管理政策制定主体本身又都是独立的利益主体，政府公共管理政策制定方面的协调机制尚不健全，所以政府公共管理政策之间相互抵触、彼此冲突的情况时有发生。政府公共管理政策制定之间的矛盾冲突，表现为三点，一是部门与部门之间政策相互直接冲突。一些地方、部门为了自己的小团体利益，相互拆台，有的为此甚至不择手段。二是一级政府或上级部门制定的政策与本级政府的部门或下级业务部门的政策相冲突，抵消政策功能，使全局利益受到极大损害，而地方和部门利益受到保护。三是政府公共管理政策之间不配套，执行效果不佳乃至政策目标完全落空的情况时有发生。
　　2.政府公共管理政策执行之间矛盾冲突
    其一，政府公共管理政策制定后，执行不力或唯我所用。对上级政府公共管理政策或相关政府公共管理政策的精神不认真贯彻执行，或者寻找符合自己意愿的解释，使政策执行结果变得对自己有利。其二，在执行政府公共管理政策过程中，为了地方或部门利益，讨价还价，相互攀比，争取优惠政策或违规自定优惠政策。其三，搞“上有政策，下有对策”，对中央和上级政策进行“灵活变通”和“用足用活”，等等。
    四、有些政府公共管理政策封闭运作
    传统政府向现代政府转型的重要标志，就是政府公共管理政策透明度的提高，公众享有充分的政府公共管理政策知情权、参与权、监督权和评价权。然而，当前我国有的政府公共管理政策从问题的选择、方案的制定、执行实施，到监督评估、反馈建议等，还存在着本部门或本系统或少数人控制的现象，缺乏当事人、公众参与的透明度。掌握政策信息成为某种特权，这与民主政治要求背道而驰。
    正确的政府公共管理政策是政府行政管理各项工作成功的重要前提。为此必须建立一套制定和完善政府公共管理政策的机制，使政府公共管理政策科学化、民主化。党的“十六大”明确要求完善深人了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力(以下简称“四民”)的决策机制，推进决策科学化、民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。为此，我以为下面三点是具体途径:
 1、建立健全政府公共管理政策的“四民”机制，使其科学化、民主化、法制化
    了解民情。要通过调查研究、信息反馈、批评建议等各种手段和渠道，深人细致地切实掌握广大人民群众的基本情况、大多数情况、全面的情况，切不可偏颇，更不能根据领导或自己的需要进行取舍。反映民意。要运用科学手段和民主方法等各种形式，把广大人民群众的意志表达出来，反映上去，而且是民众最真实、最根本的意志。集中民智。人民群众是人类历史的创造者，一切智慧和力量都来源于人民群众。因此，一定要广泛地虚心向人民群众学习，把他们的聪明才智、智慧力量集中起来，为我国社会主义建设服务。珍惜民力。我国是一个发展中国家，虽然总体上进人小康社会，但极不平衡不全面。因此我国的政府公共管理政策一定要实事求是，量力而行，因地制宜，切不可脱离实际，更不能为了政绩工程、面子工程、形象工程而劳命伤财。
    政府公共管理政策的“四民”是政府公共管理政策科学化、民主化的前提，而科学化和民主化则是政府公共管理政策“四民”的保障。因此，要建立健全政府公共管理政策科学化、民主化、法制化的机制。政府公共管理政策的科学化、民主化、法制化是一个多层次化的目标结构和机制体系，科学化、民主化和法制化三者之间相互联系、相互依存，民主化是基础，科学化是核心，法制化是保证。政府公共管理政策的科学化，要求充分利用现代科学技术知识方法特别是政府公共管理政策的理论和力法来进行制定，并严格遵循科学合理的制定程序进行。政府公共管理政策的民主化，要求必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与制定过程，在政府公共管理政策中反映广大人民群众的根本利益和要求。政府公共管理政策法制化，要求通过宪法和法律来规定和约束政府公共管理政策制定主体的行为和过程，特别是要保障广大人民群众参与政府公共管理政策的民主权利，并使党政机关及领导者的权力受到法律和人民群众的有效监督。
    2.建立健全政府公共管理政策的专家咨询制、听证制、论证制、公示制
    要保证政策公共管理政策的“四民”的实现，必须建立政府公共管理政策的专家咨询制，并与广大人民群众的参与相结合，实行政府公共管理政策的论证制、听证制，对政府公共管理政策的全过程(制定、实施、结果、评价等)实行公示制。
    把专家咨询及各种政策咨询研究机构不断纳人政策制定过程之中，是实现政府公共管理政策科学化、民主化和法制化的必然要求。现代社会的政府公共管理政策主体是由各级决策层、各类智囊机构和专家系统，以至各种社会组织共同组成的。要充分发挥专家咨询机构的作用，包括党政机关研究室、社会发展研究中心等的作用，强化其参谋咨询功能。
    要建立健全政府公共管理政策的听证制。在专家咨询论证的基础上制定的政府公共管理政策初步方案，还必须进行听证。政府公共管理政策制定部门，要组织相关专家代表、利益相关者的代表、群众代表等进行讨论、评议，让政府公共管理政策的制定者和有关部门对代表提出的意见和建议进行说明、解释，最后根据听证会的合理建议进行修改补充。
    无论是专家咨询制还是听证制，都存在参与人员相对少、智慧才能相对不足等问题，因此还必须对政府公共管理政策的全过程进行公示，通过各种手段和渠道，让广大人民群众了解，使更大范围的专家、利益相关者、群众，参与对其政府公共管理政策的评议，并从不同的角度对政府公共管理政策提出自己的建议和意见，这样会使政府公共管理政策更加代表公共利益。政府公共管理政策的公示，包括制定、执行、结束等过程。在这个过程中，必须建立一套健全的信息反馈机制，真实的、及时的、全面的、准确的反映公示后人民群众的心声，真正发挥公示制的作用。
    3.建立健全政府公共管理政策责任制
    现代政府是一个责任政府，政府对它的政府公共管理政策从制定、执行到结果都必须承担责任。因此，必须建立健全政府公共管理政策的责任制。政府公共管理政策的责任制，应该由三个部分构成，一是政府公共管理政策制定责任制;二是政府公共管理政策执行责任制;三是政府公共管理政策责任追究制。
    政府公共管理政策的制定与执行是政府管理的两个基本环节。前者着重于研究问题、确立目标、选定方案，后者则着重于把经过确定的方案也即政策、计划具体化并付诸实施。在政府公共管理政策的制定上，可以由政党系统(中国共产党)、人大、政府中主要领导共同承担，并承担政府公共管理政策制定是否科学、民主的责任。政府公共管理政策中的执行由政府部门负责，并承担实施是否高质高效的责任。无论是政府公共管理政策制定责任还是执行责任，都应该受到法律的相应追究。