摘要：本文从当前形势出发，通过对包容性增长分析提出包容性行政管理概念，并认为包容性行政管理应是我国行政管理改革的目标。包容性行政管理应以人文本，注重在教育、健康卫生等公共领域，制度建设和社会安全保障系统方面投入精力，从严格依法行政、转变政府职能、加快行政程序建设等方面入手加以实现。 
改革开放三十多年来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，综合国力显著提升，我国城乡居民的生活水平也得到了明显改善。但新的问题也不断涌现。刚刚顺利召开的十七届五中全会给了我们解决问题的方案，这次大会通过的“十二五”规划指明了未来五年政府的着力点，提出了未来五年将推进的各领域改革以适应新形势解决新问题，其中也包括了行政管理改革。
包容性行政管理应是我国行政管理改革努力要实现的目标。在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上，胡锦涛主席提出了“包容性增长”这一概念，指出要坚持社会公平正义，努力做到发展成果由人民共享。为实现这一目标，政府必须加快转型，在现有条件和宏观稳定基础上，以人为本，以市场为基础，转换政府干预性政策偏向，改善内外关系和市场配置资源机制，在经济短期稳定性和中长期结构均衡化之间进行平衡，依据可持续发展规划目标加以渐进的、连续不断的牵引和约束。何为包容性行政管理，如何实现包容性行政管理是本文试图讨论和阐述的内容。
包容性行政管理这一概念借鉴于包容性增长，所以我们首先要搞清何为包容性增长，何谓包容性。包容性增长的内涵可从以下三方面来把握：第一，包容性增长特别强调以人为本，关注所有人群的发展。第二，包容性增长特别强调社会经济协调和可持续发展。第三，包容性增长特别强调机会均等，同时避免严重的结果差异。这里，机会均等特指消除个人的环境差异，例如宗教信仰、父母教育背景、地理区位等外生因素差异。“包容性增长”的基本要求是机会均等，精神实质是公平正义，实践过程是关照弱者。因此包容性行政管理应该是以人为本，注重关怀弱势群体，消除绝对贫困，坚持公平正义，统筹兼顾促进社会和谐稳定。
长期以来，我们的行政管理人员往往习惯按文件政策办事，高高在上脱离群众，脱离实际，以为只要领会了领导意图，按领导指示处理一切行政事务就没有错，他们忘记了我们的行政管理究竟为了什么管理？为了谁管理？忘记了我们政府的职责所在，忘记了人民群众是历史的创造者，是历史发展的真正动力。没有人民权利的实现，没有人民群众的当家作主，发展就没有意义，政府也没有存在的必要。我们的政府必须是负责任的政府，为民众办事的政府，服务大众的政府，而不该是指定了条例要人民来遵守。当条例随着社会进步已经不再适应以人为本这一宗旨时，条例、行政管理方式就必须改变，这样才能顺应历史潮流，所包容性行政管理首要一点就是实现以人为本。如此才能真正地服务群众。
包容性的行政管理要以人为本就要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发做事情解决问题，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。要扭转认为发展就是经济的快速运行，就是GDP的高速增长这片面的、不科学的发展观，因为它忽视甚至损害人民群众的需要和利益。耕地面积急速减少、三聚氰胺再现等问题都在一定程度上显示政府没有守住底线，也说明了行政管理存在漏洞。政府应改变工作重心，将主要精力放在公共事务上，减少对经济的行政干预，从微观干预向宏观指导转变。
包容性行政管理下的政府应在以下三个领域投入大量精力：
第一，投资于教育、健康卫生和其他社会服务以提高人们的能力。这一领域存在较强的外部性，同时具有公共产品属性，政府的作用在于确保这些社会部门投入足够的资金、提供有效的制度能力和政策框架以及良好的治理。当公共品供给不足时，私人部门可能会介入卫生保健和教育服务，由此引发许多问题。因此，社会服务的公平获得既需要供给政策确保有效优质的公共服务，也需要配合相应政策以避免败德行为。
第二，建立良好的政策和健全的制度。当人们不能获得合理的报酬、产权得不到保护、难以获得所需的生产要素，就业机会就难以在社会均等地获得，这就意味着社会公正出了问题，在其背后要么是糟糕的政策在起作用，要么是治理机制出了毛病，要么是制度安排或市场机制不太健全。此时，政府就要发挥作用，矫正这些制度或政策的扭曲，倡导社会公正和经济公平。
第三，加快完善社会安全保障系统，为最低收入人群和弱势群体提供基本保障，以减轻外部冲击带来的不利影响。对于低收入和弱势群体而言，当面临疾病、宏观经济危机、产业重组和自然灾害时，社会保障体系是他们的救命稻草。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累等保障。
为实现包容性行政管理应从以下几点入手：
首先，严格依法行政，将行政行为契合在法律和理性的框架之内。依法行政就要做到既严格地合法行政，又充分地合理行政。实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。行政机关实施行政管理，必须遵循公平、公正的原则，平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。自由裁量权的行使应当符合正当的法律目的，排除不相关因素的干扰，所采取的措施和手段应当必要、适当。行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，但应当避免采用损害当事人权益的方式。 
　　其次，转变政府职能，深化行政管理体制改革。要依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能；推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。行政机关应当根据经济发展的需要，主要运用经济和法律手段管理经济，依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。要进一步转变经济调节和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能。建立健全统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制，强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本。 
　　第三，加快行政程序建设，保证行政相对人的程序权利。行政机关实施行政管理，应当严格按照法定程序行使权力、履行职责。在行政管理过程中，要公平、公正、公开，听取行政管理相对人的意见，要依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权，并严格实行回避的制度。要切实保证行政管理相对人、利害关系人行政管理相对人、利害关系人，事前陈述和申辩，事后申请行政复议或者提起行政诉讼，以及对重大事项，要求听证的权利。行政机关行使自由裁量权的，必须在行政决定中说明理由。对行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的，严格实行责任追究。通过法律化和制度化的完备规范，切实保护行政管理相对人的程序权利。 
第四，完善行政管理监督制度和机制，强化对行政行为的监督。要完善人大监督，对行政规章和规范性文件，应当严格实行依法报送备案的制度，对报送备案的规章和规范性文件，权力机关必须依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠，不能使这种备案审查流于形式。要完善司法审查制度，人民法院依照行政诉讼法的规定对行政管理活动依法实施监督，对行政行为的合法性予以审查。同时，还必须加强行政机关的内部监督。包括强化上级行政机关对下级行政机关的监督和专门监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，通过层级监督，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。强化监察、审计等专门监督机关的工作，并与检察机关密切配合，互通有无，形成监督合力。最后，要完善政协的民主监督和社会监督以及新闻舆论监督。通过拓宽监督渠道，完善监督机制，促使行政管理工作严格依法、公正地进行。

参考文献：
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