公债有国债和地方公债之分,前者由中央政府发行及支配使用,后者由地方发行和支配使用。地方公债在西方发达国家是一种成熟的融资工具,也称市政债券,已有一百多年的发展历史。作为政府缓解地方财政困难、完善财政分税分级体制、加强国有资本运营的重要手段,地方公债也正被越来越多的发展中国家所关注。 一、地方公债制度的理论依据分析 (一)政府职能划分理论 市场经济条件下,组织领导经济建设的职能和调节控制市场经济运行的职能是政府职能的必要组成部分。例如,通过组织水利、交通、电力、通讯等基础设施建设,为经济发展提供物质条件,通过国有资本的运营来控制国民经济命脉,实施各种经济政策直接或间接地调节控制经济运行。 地方政府是国家政权体系的必要组成部分,在地方政府管辖范围内,地方政府同样要履行经济建设职能和地区经济宏观调控职能。例如,调整本地区经济结构,促进地方经济发展。我国1994年实行的分税制着重强调了增强中央政府的宏观调控能力,而对地方政府的职能并没有清楚界定,特别是没有明确地方政府是否具有地方经济建设职能和地方经济宏观调控职能。因而,并没有完全对应地划分地方政府的财权。随着市场经济的发展,地方政府调节控制地方经济运行的责任越来越大,调整地方经济结构,发展地方主导产业,提高地方就业率已成为地方政府行政的主要内容。地方经济建设职能和宏观经济调控职能已经成为地方政府的必要职能。因此,地方政府有必要通过发行地方公债筹集地方政府资本金,通过地方政府国有资本的运营来调节控制经济运行,以满足地方政府履行经济建设职能的需要。中央政府和地方政府职能的进一步划分,为建立地方公债制度提供了理论依据。 (二)公共产品层次性理论 公共产品理论、特别是划分全国性公共产品和地方性公共产品的理论,为进一步界定市场经济条件下中央政府和地方政府提供公共产品的范围提供了依据,同时也为地方政府运用经济属性分配手段之一的发行地方公债筹集资金,履行地方政府经济建设职能,提供地方准公共产品提供了理论依据。允许地方政府举债可以为地方政府提供准公共产品开辟稳定的资本金供应渠道。 (三)财政分权理论 财政分权理论强调了地方政府在资源配置方面弥补市场缺陷、提高本地区的资源配置效率,满足本地区居民对准公共产品多样化需求的作用,要求健全地方政府职能。而地方政府通过举债筹资将有助于提高地方准公共产品的提供水平,更好地发挥地方政府的职能作用。我国地方政府履行职能总体上说是不够全面的,主要是由于财权划分与事权划分不对应,导致地方政府有事权需要,而无财权保证,许多地方政府只能维持基本的经费开支——“吃饭财政”,受财力制约难以发挥提高地方准公共产品的供给水平、弥补市场缺陷的调节控制作用。为健全地方政府职能,需要给予地方政府与事权相对应的财权。在目前分税制体制基本稳定、转移支付制度调节余地有限的情况下,赋予地方政府举债权无疑是可行的政策选择。可见,财政分权理论也为地方政府发行地方公债提供了理论依据。 二、改革地方公债制度的现实必要性分析 (一)减轻中央财政债务负担的需要 同时,在我国财政收入总量形势大好的情况下,地方政府财政困难的局面仍然没有得到根本的解决,地方政府财政收入不足的结构性矛盾反而日益凸现。这说明我国财政方面的问题不是总量问题,而是结构问题。赋予地方政府自主举债的权利,显然是解决问题的方案之一。通过逐步建立地方公债制度,允许地方财政根据需要发行公债筹集资金,既可以有效解决地方公用事业建设的资金来源,增强地方政府组织经济建设的责任,让地方财政“把该管的事管起来”,又可以缓解中央财政债务负担压力,真正实现地方政府“自己的事自己做”。 (二)加快地方基础设施建设的需要 完全由政府包揽基础设施投资几乎无法实行。目前,我国城市基础设施建设资金主要来自于中央和地方财政、商业银行和政策性银行以及资本市场。而眼下无论是中央财政还是地方财政,商业银行,政策性银行的资金来源都很有限;资本市场应是市政建设筹资的重要渠道,并且我国已经开始利用国际资本市场为基础设施建设筹措资金,但国内资本市场还远未有效地利用起来。 因此,改变我国基础设施落后、投入不足的现状,必须设计高效、灵活、多层次的融资体制,吸引民间资本参与其中。而通过发行地方政府公债筹集城市基础设施建设资金,无疑是一个必然的选择。 (三)完善分税分级财政体制的需要 分税制下,各级政府间有明确的事权范围,政府事权是与政府财权相对应,地方财政要相对独立于中央财政,在既定的收支划分基础上自我承担收支平衡的责任。一般而言,与市场经济相适应的地方政府的收入来源主要包括几个部分:一是地税收入,由中央政府授权归地方政府拥有的与其事权相适应的税收收入;二是非税收入,主要是各种规费收入;三是地方政府从共享税中分享的收入以及中央政府财政转移支付的收入;四是地方政府资产收入和基金收入;五是地方政府公债收入。允许地方政府发行债券,是当今世界实行分税分级财政体制国家的通例。无论是财政集权程度较高的单一制国家,如法国、英国、日本等,还是实行财政分权的联邦制国家,如美国、德国等,地方公债均在其财政收入和公债体系中占居重要地位。各国实践证明,地方公债已成为保证地方财政独立性的重要条件。没有地方公债制度,适合市场经济要求的分税分级财政体制就难以真正确立和实施。 我国于1994年实行了分税制改革,在中央与地方之间事权与财权的界定方面前进了一大步,但分税制在制度规则的配套方面还不十分完善。其中,地方政府公债制度的缺位,使得地方财政收入与财政支出之间互相匹配的关系存在极大的制度隐患。一方面,分税制促进了中央财政收入占总财政收入比重的提高,明显地强化和改善了中央宏观调控能力。另一方面,地方政府的资金缺口在拉大,地方财政赤字扩大的趋势进一步加剧。在财政转移支付力度不够及体制不完善的情况下,我国地方政府财政赤字越来越庞大(由于我国省以下各级政府实行的是平衡预算,财政赤字通常以隐性赤字的形式表现)。如果没有相应正规性的收入弥补,地方政府要么不得不减少本应由其提供的地区公共产品,导致该区域内居民总体福利的降低;要么不得不通过制度外的非正规渠道获取收入以弥补赤字。这将导致对一系列业已确定的制度安排的破坏。 缓解我国地方政府财政资金困境的突破点,无疑将是更多地着眼于地方政府债券市场的开放和发展。允许地方政府拥有通过灵活的信用融资方式自我调剂的权力,有利于在地方税收入不足或不均衡及中央转移支付资金不足或暂不到位的情况下,扩大地方财政履行自身责权和收支平衡的回旋余地,保证地方政府职能的顺利履行。 (四)规范地方政府融资行为的要求 相当一部分地方政府自觉不自觉地采取了变相发债形式,我们可称为准地方债券。第一种形式是中央财政发行国债再转贷给地方,用于地方项目建设。第二种方式是根据国家统一安排,由地方政府举借的大量外债,包括直接承借和担保的债务。这种方式下地方政府面临着较大的汇率风险。第三种方式是通过开发银行贷款的方式形成变相的债券。地方政府以财政收入等为还款来源,把所建的项目进行打包,由地方政府的代理人——城市建设投资公司(通常是国有独资公司)作为借款人统一向开发银行借款。第四种方式是信托方式,通过规范后的信托投资公司的介入,地方政府变相发行债券。比较典型的有上海外环隧道资金信托项目,自项目开始建设起,上海市政府将按照总投资额的9.8%对投资商进行补贴,补贴年限是25年,之后项目将移交给政府市政工程信托计划。第五种方式是以企业债的形式发行地方债。以企业债的形式发行地方债目前最为常见。为绕开有关限制,一些与地方政府有密切联系或本身即政府 |