[内容提要]在“十一五”乃至2020年前全面建设小康社会的阶段,我国服务业发展必须走出三大误区:一是走出过度重视总量思维的误区,将强调分类指导和重点突破作为服务业发展思路选择的基调;二是走出为发展服务业而发展服务业的误区,将实现从产业导向向功能导向的转变作为服务业发展思路选择中不断强化的方向;三是走出过度重视服务业就业吸纳作用的误区,将促进服务业的结构升级和竞争力提升放在更为重要的地位。促进服务业持续健康发展的对策选择,主要包括三个方面:第一,按照因类制宜、分类指导的原则,科学定位服务业发展的政府职能,明确支持服务业发展的具体方向;第二,按照功能导向、重点突破的原则,重点支持重点地区服务业的集聚发展;第三,按照深化改革、完善监管的原则。积极促进服务业可持续发展机制的发育。
　　[关键词]　服务业 体制改革　“十一五”发展
　

　　“十一五”乃至2020年前全面建设小康社会的阶段,是我国经济社会发展的重要战略机遇期,也是我国服务业发展的关键时期。在此时期,能否为服务业的发展选择行之有效的对策思路,不仅关键到服务业自身的持续和健康发展,而且关系到全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的进程。有鉴于此,本文将对我国服务业发展的对策思路进行初步探讨。笔者认为,促进服务业发展的对策选择,需要注意以下三个方面的问题。
　　一、按照因类制宜、分类指导的原则,科学定位服务业发展的政府职能,明确支持服务业发展的具体方向
　　1.因地制宜、分类指导,科学定位服务业发展的政府职能。服务业具有高度的异质性,因此,按照因类制宜的原则,明确定位服务业发展中的政府职能,是促进服务业持续健康发展的基本要求。要科学定位服务业发展中的政府职能,应主要依据不同类型服务业所提供的服务是否公共物品以及公共物品属性的强弱,兼顾该类服务业供求关系的现状及其变化趋势。为此,要注意区分以下三种情况:
　　(1)属于纯公共物品的服务业,应当主要根据其惠及范围和需求特点的不同,强化相应层次政府的投入或供给保障责任。按照基本公共服务均等化的原则,在城乡最基本的公共服务业领域,尤其要强调政府的投入或供给保障责任。尤其是在那些纯公共品属性较强、惠及范围较广的领域,如中西部地区的农村义务教育、农村公共卫生、农村最基本的社会保障领域,要特别重视强化中央和省级政府的投入责任,加大相关专项转移支付的力度,以改善其发展条件。
　　(2)属于私人物品的服务业,应当实行市场化、产业化和社会化的发展方向(详述见后文体制改革部分)。
　　(3)属于准公共物品的服务业,则应根据其供求平衡状况及其变化趋势、供求变化规律和市场化、产业化、社会化的现状,适度调整政府职能的定位,科学地把握坚持市场化、产业化、社会化与改善政府支持的关系,加快扭转政府职能“越位”或“缺位”的问题。一般而言,处于发展的启动阶段或初级阶段的该种服务业的市场供求缺口越大,在短期内增加供给越困难,越应加大税收优惠、政府补贴或以奖代补的力度,以促进其增加供给;该种服务的排他性越强,公共品属性越弱,则越应实行企业化经营。反之则相反。在对某类服务业的发展提供税收优惠、政府补贴或以奖代补的过程中,要注意培育其自我发展能力,防止过度依赖政府而导致其竞争能力和可持续发展能力的衰竭。
　　2.围绕国民经济和社会发展的主要任务,明确支持服务业发展的具体方向。基于对服务业发展中政府职能的科学定位,按照我国服务业发展的现状和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》确定的“十一五”时期的主要任务,在“十一五”时期内,我国服务业的发展应当坚持以下方向:
　　(1)围绕社会主义新农村建设,积极支持农村服务业的发展。在统筹城乡发展的前提下,采取有效措施,鼓励发展农村服务业,这有利于缩小地区差距,增加农民收入。“十一五”期间,我国在支持农村服务业发展方面,应当重视以下三点:一是按照以人为本的原则,以改善农村最基本的生产、生活条件和培养有文化、懂技术、会经营的新型农民为重点,致力于发展农村最基本的公共服务业。如加强和改善农民培训,加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设,加快建立新型农村合作医疗制度等。二是因地制宜、循序渐进,有所侧重地加强村镇布局规划的调整,促进农村人口的适当集聚,为农村服务业的聚集和加快发展创造条件。在此基础上,要加快应用现代经营方式和信息技术改造传统的农村服务业,促进连锁经营等新型服务业业态向农村拓展,提高农村传统服务业的运行效率和经济效益。三是以推进农业产业化和现代农业建设为中心,积极支持面向农业产业链的各类农村中介服务组织和服务平台建设,促进农业产业链的有效延伸和农业结构的升级。如农民专业合作组织、农产品行业协会、农民专业技术经济研究会、农产品质量安全检验检测中心、农业科技推广中心、农业良种供应和市场营销体系、农业信息服务体系和服务平台建设等。
　　(2)围绕促进产业结构优化升级和经济增长方式转变,积极支持生产型服务业特别是金融保险、工业设计、物流、信息和法律服务等现代服务业的发展。如通过金融政策的倾斜、对相关基础设施建设的财政补贴、财政资金的引导性投入以及税收优惠等,支持生产型服务业特别是现代生产服务业的发展。在此过程中,要坚持以信息化带动工业化、以工业化促进信息化的原则,重点瞄准以下方向:第一,鼓励生产型服务业走向连锁化、联盟化和集成化,实现重点领域、关键环节带动下的群体性发展;第二,鼓励制造业的服务环节同企业剥离,实现专业化发展;第三,积极增强对服务业国际转移的承接能力,并将承接服务业国际转移的过程,转变为加快我国服务业观念更新、业态更新和增长方式转变的过程;第四,加快应用高新技术和先进适用技术改造传统服务业,增强服务业的自主创新能力,鼓励服务业的产品创新、品牌创新、技术创新、管理创新和营销方式创新;第五,将加强人才资源的开发和高层次人才培训,作为发展现代生产型服务业的基础工程。虽然在现代经济中,工业和农业的发展都越来越取决于人才的支撑状况,但今后,一方面,现代服务业对高层次人力资本的需求强度将更高,高层次人才对现代服务业的发展更具有根本性的决定作用。如果说,在工业和农业的发展中人才起乘数作用,那么,在现代服务业的发展中,高层次人才则起乘方作用。另一方面,随着服务业对外开放的进一步扩大,国内外服务业之间争夺人才的竞争将日趋激烈,在此过程中民族服务企业的竞争劣势将日趋突出。如果不采取切实有效的措施,尽快改变我国服务业人才资源相对薄弱的状况,我国现代生产型服务业的可持续发展将不容乐观。
　　(3)围绕和谐社会建设,促进城乡之间、区域之间和不同阶层之间基本公共服务的均等化。为此,要按照以人为本、以农村为重点的原则。第一,进一步加强义务教育、职业教育和城乡劳动力培训体系建设,强化政府促进就业的公共服务职能,引导服务于劳动力市场的中介服务机构健康发展,加强对劳动力市场和就业信息平台建设的政府支持。要结合加强城乡统一的劳动力市场建设,用统筹城乡发展的思路,通过灵活多样的形式,加强和改善城乡劳动力培训,并将其作为发展服务业的重要手段和内容。第二,要进一步加强对公共卫生、基本医疗服务体系和城乡社会保障体系建设的政府支持,强化政府的投入保障和政策引导责任。将支持公共卫生体系建设的重点放到农村地区,放在完善疫情信息网络、疾病预防控制和医疗救治体系,健全疫病防治机制和应急处理机制上。“十一五”期间,要基本形成覆盖全社会的基本养老保障、基本医疗保障、最低生活保障和规范化的政府救济制度的框架,初步健全城乡居民老有所养、病有所治、贫有所济的保障机制。第三,加强城乡信息化平台建设,积极有效地支持发展电子商务、电子政务和电子社区服务,促进城乡信息交流的通畅顺利,促进城乡服务业的功能升级和健康发展、有序扩张。通过切实有效地推进信息化建设,充分发挥信息化对城乡生产方式、生活方式转变的带动作用。第四,以城市社区和农村居民点为重点,积极发展公共服务业。
　　二、按照功能导向、重点突破的原则,重点支持重点地区服务业的集聚发展
　　以往的我国服务业发展政策都具有较高程度的行业指向:要么根据我国服务业行业结构与发达国家或国际标准模式的偏差、要么依据特定发展阶段服务业不同行业的需求弹性,以及我国经济社会发展对服务业不同行业的需求,来筛选我国发展服务业的行业重点。如依据对扩大就业的需求,重点支持餐饮、批发零售等劳动密集型服务业,甚至传统服务业的发展;依据加快产业结构升级的要求,重点支持金融、保险、信息服务业的发展等。客观地说,这种行业指向下的我国服务业发展的政策,在相当程度上瞄准了我国经济社会发展对服务业的需求,特别是服务业的即期需求,具有一定的合理性和必要性。但是,我国幅员辽阔,区域经济社会发展的差异较大,甚至不同类型地区往往处于不同的经济社会发展阶段:大中城市,甚至某些发达地区已经处于工业化后期,乃至后工业化时期,服务业加快发展和提高比重共同推进的阶段已经来临;大多数地区处于工业化中期阶段,加快工业化仍是当前发展的主要任务,结构调整、功能升级仍是当前服务业发展的重点所在,而服务业比重的提高相对于其加快发展仍处于次要地位;而部分西部地区、欠发达地区仍处于工业化初期阶段,传统服务业仍是服务业的绝对主体;现代服务业的发展规模小、速度慢,甚至缺乏适宜发展的基本环境。加之,相对于农业甚至工业,服务业的发展更需要发挥聚集效应和增长极的作用。因此,在服务业发展政策和对策的选择中,应该将强化功能导向与强化因地制宜有机结合起来,促进服务业发展政策从支持重点行业向支持重点地区的转变。具体地说,就是按照功能导向、重点突破的原则,从全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的战略要求出发,以关键领域为突破口,重点支持重点地区的服务业集聚或集群化发展。为此,在“十一五”乃至更长时期内,需要注意以下几点:
　　1.积极调整城市化和城市群发展战略,发挥其对服务业发展的聚集优势和带动效应。国内外经验表明,工业相对于农业,服务业相对于工业,对规模经济和聚集效应的偏好更强;而且,城市规模越大,在城市群内部不同规模、不同层次的城市之间的功能分工和优势互补关系越强,越有利于服务业特别是现代服务业的聚集发展,越有利于服务业的结构升级①。尤其是现代服务业具有在中心城市及中心区域高度集聚的特性,其产业集聚带来的互补、共享等外部效应十分显著。因此,从“十一五”开始,应以长三角、珠三角和京津冀三大城市圈为重点,通过以下两个方面,将促进城市化的健康发展同加快发展服务业、促进服务业的结构升级有机结合起来。一方面,有序促进大城市、特大城市的发展,增强其对区域城市化和城市群发展的龙头带动作用;另一方面,积极促进区域内不同规模、不同层次城市之间的功能分工和优势互补,增强城市群的系统功能和整体竞争力。要将单个城市,甚至小城镇的发展,放到整个城市群中统筹考虑,对其给予科学定位,加强对城市群、城市圈发展的规划研究。借此,为加快发展服务业、促进其结构升级创造条件。

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