【论文关键词】土地市场 地方政府行为 制度根源 现实基础 【论文摘要】当前，城市非理性扩张、房价不断攀升、土地市场秩序混乱等问题日益凸显，这离不开地方政府的土地市场行为。文章重点分析了地方政府的土地征购、出让定价、实物地租转嫁以及协议出让等行为，指出中央——地方的财政竞争以及地区之间的平行竞争是其深层次的制度根源，而中国土地制度的产权缺陷决定地方政府对土地市场的“事实垄断”为其提供了现实基础。因此，规避地方政府行为对经济的不利影响，必须明确地方政府土地市场的监管职能，深化土地市场改革，充分发挥市场机制的基础性作用。 当前，我国城市化正在进入快速发展的阶段，地方政府主导城市化进程的成绩斐然 ，但其背后却存在着诸多不和谐 ：城市非理性扩张、城市房价不断高涨 、土地市场秩序混乱 ，等等。2007年 ，建设部等八个部门联合在全国范围内展开楼市专项治理时发现，凡是性质严重的土地违法行为几乎都涉及到地方政府。虽然，近年来国务院与国土资源部等相关部门出台了一系列政策和法规来规范及约束地方政府的土地 市场行为，如从2004年起中央撤消了大批开发区，强化了土地监察的力度 ，并要求地方政府在土地 出让方面进行更加公开、市场化的操作方式。最近更是建立了具有集权性的土地垂直管理体制，进一步上收土地征收和批租权力，但是“土地夺官”现象依然显著。因此，有必要深入探讨地方政府土地市场行为扭曲的制度根源和现实基础，以期进一步完善宏观调控，规避地方政府土地市场行为对经济的不利影响。 一、 土地市场中的地方政府行为 地方政府不仅充当土地市场的管理者，而且活跃地扮演着 “参与者”的角色。地方政府往往以低于市场的价格征购农地，或以市场价格转手获得巨大的级差地租，或同时低价出让土地吸引外来投资。笔者将主要从土地供给角度对地方政府的上述行为进行剖析。 (一 )土地征购行为 土地出让的市场化直接显化了农村集体土地 (尤其是郊区土地 )的土地价格信号。一般来说，土地出让的市场价格往往达到补偿价格的几倍乃至 1O倍以上。但是 ，由于集体产权人的缺失，农民集体始终处于征购谈判的劣势地位，仅能获得较低的土地补偿 。如铁路、高速公路等基础设施占地补偿一般是每亩 5000～8000元 ；工商业 占地对农民的补偿一般是每亩 2万 ～3万元 。 而目前关于土地增值收益的分配格局为：出让金30％上交中央财政，70％归地方政府 ，土地划拨的收入及税费收益则完全归地方财政所有。比如，杭州经济开发区熟地 (扣除成本 )出让的平均价格212．61元，平方米 ，以此作为标准(100％ )的 话 ，农 用 地 收 益 价 格(21．75元／平方米 )仅占25．4％。通过土地征购和出让两个环节，土地未来位置的增值溢价在农地所有者、中央政府和地方政府之间的分配比例接近为 1：1．47：3．44(贾生华、张宏斌，2002)。随着国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的颁布实施，各城市目前普遍采取招标 、拍卖、挂牌等市场手段出让土地 ，土地市场交易价格大多会超出底价。由于溢价出让土地的收益分配目前还没有成熟的制度规定，作为土地出让执行者的地方政府实际获得了由于城市增长带来的大部分土地增值收益。据中国土地政策改革课题组的调查分析表明，地方政府的预算外收入很大部分来自土地储备部门 (农地变为城市用地、土地由集体所有变为国家所有 )的利润。在许多情况下，这一来源的预算外收入等于甚至超过地方政府的总预算收入。由于征地的交易成本相对较低，地方政府必然热衷于做土地增量的文章，通过建立新城区、城市开发区和各类工业发展园区加大土地征用和供给规模，造成 “摊煎饼”式的外延扩张，这已经成为我国城市化的主要特征。 (二 )土地拍卖定价行为 2001年以来，尤其是2004年“8.31”之后 ，经营性土地必须实行“招牌挂”方式出让。在土地出让市场上，地方政府作为土地要素的唯一供给源头，而土地市场价格由多个买方（开发商)竞争形成。依靠掌握丰富的土地资源，为了最大限度地获取土地出让收益，地方政府凭借垄断力量决定土地出让的数量和价格。如图一，在土地市场上，房地产企业对土地的反需求函数为假定土地供给的边际成本MC为常数，在竞争性土地供给条件下，MC即为土地的供给曲线。市场的均衡点为土地需求曲线和MC的交点C，土地供给量为，土地价格为 。 在土地垄断供给制度下，政府是房地产市场的参与者以及市场唯一的土地供应商。此时，政府的土地收益最大化目标为：，政府利润最大化的条件为：，即。 图一中MR曲线和MC曲线的交点为B，此时土 地 的供 给量 为，土地 价格 为，此时政府利润达到最大化 ，即。所以，在土地供给垄断的条件下，土地的供应量要少于竞争供给时的供应量，同时供给价格要更高。现实中，地方政府并不只和一个开发商进行博弈，而是和多个开发商进行多边博弈，开发商之间的竞争结果往往表现为土地价格的提高。 促进房地产业的发展似乎合乎地方政府的利益最大化目标，然而房地产业的发展在增大地方税收的同时，也会带来地方财政支出的增加，包括对环境污染、交通拥挤、城市新增人 口福利的支出以及各种公共设施的公共支出等。城市基础设施属于公共物品，本应由地方政府提供，但是地方政府对土地出让的绝对垄断，使得地方政府有条件将房地产开发的负外部性转嫁给开发商。地方政府进行土地出让时，往往会将该地块的基础设施建设成本作为附带条件。 如果土地出让的名义价格固定，附属基础设施建设成本的分担就改变土地出让的实际价格。一方面，地方政府努力寻求将财政性支出范围内的基础设施建设负担转移给房地产开发商，以实现自身利益的最大化。地方政府将这些基础设施分摊给各个房地产开发商，要求房地产企业在开发某个项目时必须对周围的城市基础设施进行配套建设，如房地产企业必须代征、代建一定数量的道路、绿地等基础公共设施 ，才能获得土地使用权。这无疑会加大房地产企业的开发成本，这些额外的成本实际相当于房地产企业向地方政府缴纳实物形式的地租。另一方面，开发商总是以私人利润最大化为目标，不愿承担这些由房地产开发而带来的外部性基础设施建设。只有在能够将这种附加成本转嫁给消费者的情况下，开发商才愿意接受这种费用分摊。结果获得土地的开发商将土地的垄断收益转嫁到消费者头上，不断抬高房价。可见，地方政府和开发商利益的一致性会造成房地产市场机制的扭曲，使得房地产价格呈现出强幅波动的特征，同时城市发展更加依赖房地产业的效益。 (四)协议出让土地 在工业用地配置方面，各地方政府出于招商引资、发展本地经济需要，通常通过协议出让方式低价供应工业用地，甚至有些地方以“招商引资” “旧城改造”、“国企改制”等名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入，造成严重的土地恶性价格战，直接引致企业大量圈占土地行为和粗放利用土地行为的普遍发生，严重扰乱了土地市场的正常秩序，导致国有、集体土地资产的大量流失。据统计，截至2003年底 ，全国共有各级各类开发区3837家，其中，经国务院批准的只有 232家，仅占6％；省级批准的 1019家，占26．6％，其他2586家均为省级以下开发区，占67．4％。2006年底各级各类开发区达到6015个，短短3年时间开发区数量就增加了近 1倍（翟 |