| 论文摘要：建设社会主义新农村是建设现代国家的必然要求，也是破解“三农”问题的重要契机，党的十六届五中全会提出了推进社会主义新农村建设的重大历史任务，这是我党以科学发展观，坚持城乡统筹发展的必然结果，是针对“三农”问题提出的一项重大举措。在这项造福亿万农民的重大历史任务中，作为国家在农村基层的一级政府机关，作为新农村建设的最前线，直接指导新农村建设的乡镇政府，担负着不可推卸的服务责任。当前，我国乡村公共需求的快速增长与乡镇政府公共服务的严重缺位的矛盾仍很突出，建设以社会管理和公共服务为重心的服务型政府则成为新农村建设的内在需求。因此，立足于当下公共服务的现实困境，审视目前乡镇政府治理存在的问题及致因，探求新农村建设中基层服务型政府建设问题，具有极为重要的现实意义。 论文关键词：新农村建设 服务型政府职能 基层服务型政府建设 一、社会主义新农村建设与基层服务型政府建设 （一）社会主义新农村建设渊源 长期以来，农业、农村、农民问题一直是决定我国全面建设小康社会进程和现代化进程的关键问题，也是关系党和国家工作全局的根本性问题。近年来，中央政府采取了一系列支农惠农政策，农业和农村发展出现了积极的变化，农业产业结构有所调整，农民收入也有所增加，为我国的经济发展和社会稳定发挥了重要的支撑作用。但是在城乡二元体制限制下，目前我国城乡发展不平衡，农业发展滞缓，农村发展制约因素多，农民收入增长缓慢，发展过程中长期形成的工农失调、城乡失衡的状况不但没有根本改观，反而在有些方面还在加剧，而缩小城乡居民收入差距，教育差距、农村公民公共卫生资源差距，改善农业基础设施，解决“三农”问题仍然是我国目前面临的重大而艰巨的历史使命。同时我国现在的工业发展也取得了巨大的成就，我国已经进入了以工促农，以城带乡的发展阶段，工业反哺农业，城市支持农村成为可能，为建设社会主义新农村提供了一定的经济和人力资本支持。[①] 正是在这个大背景下党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，并把建设社会主义新农村作为“十一五”经济社会发展的一个主要目标，提出将“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”作为新农村建设的总体要求。建设社会主义新农村的提出是新一届中央领导集体与时俱进，加强“三农”工作的重大举措，将“三农”问题作为全部工作的重中之重、将“城乡统筹”作为基本方略、制定了“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针。建设社会主义新农村目标的实现，必将大大提高广大农民的经济地位、改善农村的生产和生活条件、提高农村公共产品的有效供给，从而促进农村经济和社会各项事业全面发展，对于全面建设小康社会具有特别重要的意义。 （二）基层服务型政府建设 1、服务型政府建设的涵义 国家行政学院公共管理教研部教授刘熙瑞指出：服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担服务责任的政府。服务型政府的提出其本质是由西方的“主权在民”和我国几代领导人倡导的“全心全意为人民服务”的思想和理念决定的。作为一种新的治理模式，服务型政府的提出是我国学者受到了美国公共行政学家登哈特提出的新公共服务理论的启发，学者们寄希望于新公共服务理论，探讨如何在新时期改革和构建服务型政府。特别是在2004年2月温家宝总理在全国十届人大四次会议上明确提出“加快推进行政管理体制改革进一步转变政府职能，努力建设服务型政府。”至此，服务型政府成为我国政府改革和自身建设的新方向。[②] 基层乡镇政府，作为基层的政府组织，是农村经济建设和社会发展的组织者和引导者。既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务，又承担着组织、动员、规划和规范新农村建设的各种任务。因此， 基层乡镇政府在新农村建设中理应而且能够发挥主导与服务作用。为了实现新农村建设的重大意义，在围绕新农村建设的总体要求之外，构建服务型乡镇基层政府职能也是新农村建设的内在需求，这就要求乡镇实现职能的转变，即从“管制型”政府向“服务型”政府转变。 2、建设基层服务型政府的意义 (1) 建设基层服务型政府是农村生产力、生产关系与上层建筑协调发展的内在需求 上世纪70年代末、80年代初，随着我国以家庭联产承包责任制为主要特征的农村基本经济制度的确立，彻底动摇了人民公社体制下“三级所有，队为基础”的管理体制，计划经济下的集体经济时代结束了，新的村民自治组织应运而生，从此确立了“乡政村治”的二元体制模式。“乡政村治”体制模式在一定范围内为农村的发展起到了积极作用，但20多年来，这种体制模式逐渐暴露出诸多问题和矛盾。从2006年起，中国农民彻底告别延续了2600多年的“皇粮国税”，标志着我国正式进入“工业反哺农业、城市支持农村”的后农业税时代。“农业税的取消，给亿万农民带来了看得见的物质利益，极大地调动了农民积极性，又一次解放了农村生产力，必将带来农村生产关系与上层建筑某些环节的调整，推动农村经济的快速发展和农村社会的和谐进步。”为此，温家宝总理在2005年“全国农村税费改革试点工作会议”上提出：“我国农村税费改革已经进入到了一个新的阶段，要积极稳妥地推进以乡镇机构改革、农民义务教育体制改革和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革试点”，那么在建设新农村大背景下乡镇“要切实转变乡镇政府职能，整合事业站所，精简机构和人员，提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制”。这将是我国下一步乡镇行政管理体制改革的最新定位，也预示着我国农村生产力、生产关系与上层建筑的重大调整。 (2) 建设基层服务型政府是实现村民自治的内在需求 《宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：村民委员会是村民自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督;民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。这一规定决定了村级组织是采取村民自治方式来治理。在二十多年的村民自治历程中，出现了许多有碍于村民自治的因素，主要是由于乡镇政府压缩了村民自治的空间，通过各种手段将村作为自己的下级机构，变指导为领导，主要表现在：一是乡镇政府与村委会关系界限模糊，乡镇政府与村民委员会之间存在着越位、错位现象；二是村两委关系紧张，乡镇政府为了实现对村委会的领导，通过乡镇党委与村支部委员会之间的领导来完成；三是村民委员会自治功能定位不准，产生“附属行政化”与“过渡自治化”两种倾向。服务型政府是以公民参与为基础的，但同时公民参与和公民自治又需要服务型政府来保证。我国服务型政府的主导路径是市场模式和解制模式，这两种模式在推动政府服务质量的提高，服务水平的提升有着重要的意义，但是这两种模式还不足以完全实现服务型政府的根本理念。目前，在我国农村已经实现了村民自治，村级自治组织也正发挥着积极的作用，为了扫除村民自治道路上的障碍和进一步扩大村民自治的成果，从而实现社会主义新农村建设提出来的“管理民主”这一要求，建设服务型乡镇政府是一个重要环节。 (3) 建设基层服务型政府是我国农村和 |