| 内容摘要 加强府际合作是当代治理变革的趋势。本文总结了我国府际合作中存在的问题，认为本位主义、尚未建立有效的合作协调机制、财政经费分担、缺乏相关法律与制度的保障是府际合作的现存主要问题。针对这些问题，文章就完善府际合作的途径与措施，从政治、管理、法制三个层面进行设计与创新。关键词 府际合作 地方保护主义 制度创新 一、府际合作是当代治理变革的趋势 加强府际合作(地方政府合作) 是公共行政改革的趋势，也是当前行政科学研究的热点。经济合作发展组织(OECD) 把这种全球范围内的府际合作趋势，归结为如下原因: 第一，由于环境保护和经济持续发展等政策问题，亟须区域内各地方政府间协力处理； 第二，区域经济发展失衡，地方政府间必须通力合作解决失业和贫穷等社会问题； 第三，在全球化的冲击下，区域内各地方政府间必须藉由资源和行动的整合，以发挥综合作用，提升地方竞争力； 第四，尽管地方政府为提升其效能，已经与许多私部门或非政府组织建立伙伴关系，但地方政府间所建立的伙伴关系，仍是其他合作关系所无法取代的机制。 关于府际合作的必要性及其合作形式，有大量的相关文献。赵永茂阐述了英美日等国地方政府为了应对都市化、多元社会参与、区域化、效率化及地方政府角色、功能变迁适应力等问题的冲击，地方政府间积极开展跨域合作，并提出新管理体制理论、限定目的政府理论、区域政府理论、中间机关理论等予以阐释。国外学者Helen Sullivan和Chris Skelcher分析英国地方跨域合作演进的原因，指出政治上、操作上及财政上是影响政府间跨域合作的重要因素； 欲促使跨域间问题能获致圆满解决，可以采用契约( contract) 、伙伴关系 partnership )及网络( network) 三种形态，利用可行的合作机制、协同发展组织，甚至“公司治理”来增进其解决能力，以提供政府经营之重要发展途径。 二、当前我国地方政府合作的问题与困境 作为政府间一种重要关系，府际合作往往受政治制度、经济关系、社会文化等因素影响，因此有必要从渊源入手，探究和分析府际合作的存在问题及制度困境。 1 地方保护主义阻碍府际合作 “分工不合作”是府际合作的巨大障碍。“本位主义”为了追求局部利益甚至不惜损害整体利益。唐斯以演绎逻辑的方法，援引动物领域保护的行为来解释官僚体系中“本位主义”的起源。他认为每一个社会行为人(包括个人与团体) 都是“领域的霸主”，并将这个观念应用到官僚体系。这种“领域的霸主”本位主义造成不同政府之间合作的困难和阻力，甚至膨胀为地方保护主义。法国经济学家Sandra Poncet的研究表明，1997年中国国内省级间商品贸易平均关税达到了46% ，比10年前整整提高了11%。这一关税水平超过了欧盟各成员国之间的关税水平，和美国与加拿大之间的贸易关税相当。因此必须加强府际合作，降低不断激增的交易成本。 2004年国务院发展研究中心“中国统一市场建设”课题组的调查报告共列举了42种包括数量控制、价格控制、工商检查等地方保护主义的方式。本位主义下的地方保护成为府际合作的严重障碍。2合作协调机制尚未有效建立表现之一为尽管府际合作的共识已经建立，但缺乏统一合作的战略规划。以长三角为例，近年来江苏、浙江各地纷纷以融入大上海、共享长三角区域经济合作收益作为自身发展战略。但很大程度上，长三角各地还是按照自身发展的内在逻辑和实际需要，而不是从整个区域发展形态的内在要求出发来展开竞争。例如，苏州与上海为争夺外资，竞相出台更为优惠的政策； 长三角各地区之间的产业结构相似系数极高，重复建设和资源的浪费现象非常严重。这种规划缺乏整体性，而且在目前的地方管理体制下，将形成新的“块块结构”，以及由此必然导致的新的“块块竞争”和“块块封锁”。表现之二为府际合作的组织形式制度化程度相对较低，组织形式相对较为松散，没有一套制度化的议事和决策机制，也没有建立一套功能性的组织机构。我国府际合作很多都是靠地方领导人来推动的，一旦地方领导调动便容易使合作机制架空； 而且当前我国的府际合作，还停留在各种会议制度与单项合作机制和组织上，一般采取集体磋商的形式，缺乏一系列成熟的、制度化的机制与组织。 表现之三为中央政府角色“缺位”，未能及时提供有效的政策或制度保障。虽然地方政府的自主权日益增大，但我国毕竟是单一制国家，中央与地方政府之间仍然是领导与被领导的关系，地方政府的府际合作离不开宏观环境上的相关改革和制度保障。因此，中央政府应当在宏观层面上积极进行职能转变与制度创新，包括在税制、政企关系、自由市场、社会保障等方面，为府际合作创造良好的制度环境。 3 财政经费分担问题 府际合作中大抵有下列费用产生:搜寻成本。有合作意向的政府，为寻找自己最佳合作伙伴而花费的成本，例如为收集尽可能多的信息所花费的人力、物力、财力； 谈判成本。政府合作谈判双方，花费在谈判过程中的人力、物力、财力； 合同成本。签署合同的开支，例如合同拟订、打印所需要的开支； 履行成本。为了履行合同中的事项，必须建立相应的机构，配备人员，以及运转这些组织机构所需要的费用； 监督成本。对府际合作中应尽事项，合作方应尽力完成并接受对方监督。监督成本包括建立监督体系、反馈机制、仲裁机制及处罚机制等一系列制度与机构。依据我国现行财政制度，经费分担一般实行财政包干制度。各合作方为了实现自身利益最大化，追求以最少的投入获取最大产出，总是尽量减少自己的成本。此外，现今有不少地方政府财政经费不足，尚有许多财源须依赖中央补助或转移支付，因此在处理府际合作跨区域事务上，自然会有经费分担的争议。 4 缺乏相关法律与制度的保障 我国宪法第八十九条规定: 中央政府(国务院)“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。宪法与地方政府组织法都规定了县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生等事务。“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定”。可见我国宪法和地方组织法涉及有关府际合作的具体规定和条例几乎是空白，法律只规范了各级政府管理其辖区范围内的事务，及上级机关(或中央政府) 在跨域事务的角色扮演，对于地方政府在府际合作中合作机制的建立、权利与责任分担等问题，根本没有谈及。这将对政府间的合作带来隐患: 一是地方的合作权限为中央或上级政府所有，地方自治权有被剥夺的危险； 二是地方政府注重走“上级路线”而忽视同级政府间的合作，竭力从上级机关(或中央政府) 获得优惠政策； 三是由于在实际处理经验模式未定、法制规定不足的状态中，府际合作事务的处理就变成“争权诿责”的情形，反而无法达到解决的目的，增生更多问题。综上所述，当前我国的府际合作存在的诸多问题，与我国现行政治、经济体制的弊端是分不开的。一般而言，府际合作机制能否有效运转，取决于能否建构良好的制度环境、合理的组织安排以及完善的合作规则。其中，制度环境是基础保障，组织安排是结构保障，行为规则是具体的激励与约束保障。当前我国的府际合作，既没有完善的制度环境基础，又没有配套的组织结构保障，且相关法制存在严重缺陷，这必然引发府际合作中诸多问题的产生。 |