摘要：内生性权力和体制性权力是构成村落公共权力的两大要素。当前村落公权腐败已严重影响农村的稳定和发展。村落公权腐败的原因很多，归结起来主要是个体原因和社会原因综合作用的结果。本文通过对社会原因的深入分析，指出了构成社会原因的思想根源、体制根源和文化根源，进而为治理村落公权腐败提出了教育、制度完善、监督与惩处相结合的基本思路。
关键词：村落公共权力 腐败 社会原因 治理
村落公共权力是指以行政村或自然村落为单位反映中国农村在现代化进程中体制性权力与村落内生性权力的总和。当前村落公共权力腐败现象不容忽视，严重影响了农村的稳定与和谐。农村稳定则社会稳定，农村和谐则社会和谐。深入剖析村落公共权力腐败的原因，探寻其治理的有效途径， 对于全面贯彻十七大会议精神，加快社会主义新农村建设步伐具有重要意义。
一、村落公共权力腐败的主要特点
1.腐败形式多样，群体化趋势明显
当前村落腐败的一个重要特点是形式多样，按主体可分为个案腐败、家族腐败与集体腐败；按性质可分为经济腐败和政治腐败；按隐蔽程度可分为显性腐败和隐性腐败；按危害程度可分为违法违纪和构成犯罪。在腐败形式多样的案例中，群体化腐败趋势日益明显。
2.涉及领域较宽，金额越来越大
当前村落公权腐败涉及村级集体资产管理、资源开发、财务管理、工程项目建设、土地征用、支农惠农款项、救灾赈灾物资、计划生育、选举、公章使用等领域。涉案金额越来越大。在以往查处的村领导腐败问题时，涉案金额几百、上千、万元就是大案。近年来，在查处的村干部腐败案件涉案金额越来越大，动辄几万、十万甚至几十万。
3.作案手段隐蔽，查处难度增大
有些村领导熟知法律，具有较强的反侦查能力，作案手段多且隐蔽，难以发现和查处。在查处村领导的受贿案中，大多数是一对一进行的，调查取证十分艰难，按违法违纪者交待的涉案金额，多数只能查证认定到几分之一。另一方面，在调查过程中，大多数违纪者都将证据销毁或不记账，给调查取证工作带来很大的难度。
4.区域分布相对集中，地区特征突出
村领导违法乱纪多发生在经济发达的城乡结合部、城镇化水平比较高的地区和封闭的欠发达村。经济发达的村，违法乱纪行为主要表现在土地、企业改制、集体资产处置等方面，干部作风问题虽然也占一定比例，但不突出，而在经济欠发达地区或较封闭的贫困村，那些乱砍滥伐、作风霸道、赌博和违反计生政策等问题则相对集中。
二、村落公共权力腐败的原因分析
村落公权腐败和其他权力腐败一样是个体原因和社会原因综合作用的结果。这里我们主要讨论导致村落公权腐败的社会因素。
1.认识有偏差，是村落公权腐败的思想根源
领导干部在认识上有偏差。由于村落公权的作用范围及其有限，相当部分领导干部在对待村落公权腐败的问题上存在严重的认知偏差，他们对开展农村公共权力腐败治理的重要性和紧迫性认识不足，把它看成是软指标，只重视党政机关，忽视农村组织，只重视公职人员，忽视农村党员干部。
农村党员干部自身认识有偏差。他们认为，自己不是真正意义上的公职人员，在当今外出务工一年收入少则几千多则大几万的年代，他们只领取国家为数很少的补贴，却为乡里村里做不少事，耽误自家的生产。为村里办事拿点辛苦费是应该的；从上级政府那里申请到的建设项目款，截留一点是应该的；招商引资拿点回扣也是应该的。
部分村民的认识有偏差。他们认为，村民自治就应该把村里的大小事务交给村民，村民选出来的代表出问题应该由村民来解决，由上级监控村级的权力运行就不是真正的村民自治。
新闻工作者认识也有偏差。只要我们翻开报纸或打开电视，就会发现，凡与违法违纪相关的新闻一般都是对高官被查处的报道，很少有农村党员干部被追究的消息。容易误导社会舆论只重视对高层领导干部的关注，忽视基层尤其是农村的廉政建设。
在这种意识背景下，主张监控农村公共权力运行的党员干部，反而显得不合群。从心理学的角度看，最终因从众心理的驱使，他们会睁一只眼闭一只眼，多一事不如少一事，对身边违纪违法的行为熟视无睹。这样，就会让人们产生一种错觉：现在谈村落公权腐败的治理缺乏群众基础和现实基础。这种认识偏差，是村落公权腐败存在并有蔓延趋势的思想根源。
2.制度有缺陷，是村落公权腐败的体制根源
财政体制的原因。自1994年税制改革实施以来，中央和地方的财政收入都有了较快的增长，尤其是发达地区，地方财力非常雄厚。但是当我们避开发达地区不谈，把目光投向贫困地区时，我们却发现问题不少。中西部贫困地区，大部分县市财政收入连预防性支出都无法保证，更不用说创造性支出。乡级财政状况也是如此，除部分矿产业比较发达的乡镇外，多数乡级财政捉襟见肘，经费缺口少则几十万，多则上百万元，乡镇负担很重。为争取更多的转移支付来弥补缺口，乡镇党政领导和农村班子成员成天跑“上面”，从不同渠道以各种理由去要钱。为鼓励大家申请项目金费，有不少县市出台了奖励政策，按上级拨款数额一定比例给主要负责人予现金奖励。由于县乡财政资金本来就紧缺，奖励资金自然只有从项目款中扣除。无形中加大了纪检监察工作的难度，查，则打击人们申请项目的积极性，县乡财政将更加紧张；不查，又不利于廉政建设。这是个两难选择。是村落公权腐败治理难的主要原因，也是 “吃、拿、卡、要、送”等不正之风屡禁不止的体制根源。
纪检体制的原因。从中央到乡镇，层层都有相应的纪检机构，惟独农村没有，农村的纪检工作必然落到上级党委的头上，由于乡镇纪检力量跟不上乡镇体制变革的速度，推进农村党风廉政建设力量薄弱的局面在短期内难于改变。
村民自治的原因。《村民委员会组织法》明确规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，不属于国家行政机关，也不是企事业单位。村干部虽然领着政府补贴代行政府某些职责，但他们的身份仍然是农民。可他们又不完全是普通农民，上级开会要到，领导检查要陪，村民有困难要帮解决。他们是特殊的群体，拥有一种耐人寻味的身份。正因为这种身份，他们处境有些尴尬，完全按公务员的标准要求他们，似乎不太现实，只照一般村民那样要求他们，又好像不太应该。从现行的法律法规和党的纪律来看， 对农村组织和村干部的纪检监察都存在着“盲点”。少数村干部，尤其是非党员村干部的一般性违纪违法行为很难受到有效及时的惩处，无形中助长了农村腐败现象的蔓延。
农村制度的原因。对农村各种规章制度稍作盘点，我们会发现有的村规定多达一百多项，少的也有六七十项。 但普遍存在“模式化”、“宽松化”、“陈旧化”现象，缺乏根据各村特点和不断变化的农村实际而制定的具有现实针对性和约束力的内容，缺乏操作性，规定得多，落实得少。对此，上级党委往往鞭长莫及、村支两委我行我素、村民则各人自扫门前雪不管他人瓦上霜，制度落实难在农村比较普遍。
3.丑恶势力影响，是村落公权腐败的文化根源
长达两千多年的封建历史长河的积淀，农村遗留下来的一些落后观念和习俗根深蒂固，成为习惯势力，尤其是宗族势力和黑恶势力阻碍了村落公权运行监控工作的深入开展。
宗族势力的影响。很多村庄是由一个祖宗繁衍下来的，一个村庄实际就是一个宗族。纵使一个村庄不只一个宗族，也不会改变由少数几个祖宗繁衍而成的特点，村民之间再怎么不沾亲总免不了要带故，情感的纽带总是连接着。在选举中当选担任村领导干部的，多是说话有分量在整个家族中辈份比较高的人或是兄弟比较多有权势的人，当他们做了并不直接损害村民利益的违纪违法行为时，全体村民为其隐瞒，纪检监察机关取证难。虽在法理之外却在情理之中。
黑恶势力的影响。现代的黑恶势力是旧社会黑帮势力的延续。有些村庄特别是在离城市较近的村庄，个别村支两委的主要领导为了提高自己的威信，更好地控制村民，居然与黑势力相勾结，对那些不听话的他们眼中所谓的刁民进行打击报复，村民敢怒不敢言。前几年，有个别乡村雇请流氓地痞等黑恶势力强行征收各种费用和强行征地拆迁就是典型例子。有些村寨的领导虽然没有与黑势力相勾结，但为黑社会所控制，成了黑恶势力的傀儡。农村公共权力的运行受到严重干扰。
三、治理村落公权腐败的基本思路
1.思想教育：突出针对性，创造村落领导廉荣贪耻的道德环境
加强对权力拥有者的思想教育是提高干部素质、巩固执政地位、完成执政使命的基本保证，是确保农村公共权力良性运行的首要任务和治本之策。一是针对领导干部和新闻工作者认识的偏差，加强以提高治理村落腐败重要性认识为重点的思想教育。二是针对农村党员干部认识的偏差，以生动的事例进行廉政思想教育。把历史人物的生动事迹和当代模范党员干部的先进事迹相结合喻学于教，把身边人的事迹与媒体宣传的人的事迹相结合喻思于教，增加教育的贴切性和真实感，使农村党员干部真正做到“常怀律己之心、常修为政之德、常思贪欲之害、常戒非分之想”。三是针对农村党员干部法律知识欠缺的实际，分步骤有重点地进行法纪思想教育。从党纪党规入手，再到法律法规，逐渐把法纪教育引向深入，使农村党员干部学后能记得住，用得着。四是针对农村缺少典型事例进行现身说法的实际，利用图片、影视资料或外请的教育方式。五是针对农村党员干部文化程度普遍偏低的实际，开展以提高基本素质为内容的文化教育。
2.制度建设：突出有效性，健全村落领导廉洁奉公的行为规范
制度建设是农村基层从源头有效预防和治理腐败的重要手段。治理村落公权腐败要把不断完善村民自治制度和相关配套制度作为重要内容。一是完善民主选举制度。切实贯彻《村民委员会组织法》，不断完善村委会选举、监督、罢免等相关机制， 让村民既能够根据自己的意愿把品行端正、作风扎实、热心服务的人选出来， 又能够把选出来的“村官”置于有效监督之下。村支部的选举也要借鉴村委会选举的办法，尽可能扩大民主的范围。二是完善决策议事制度。村民大会、村民代表会议、村民委员会以及党员大会、支委会， 都必须严格按照相关程序组织召开， 保持完好会议记录。在会议程序中要引入“票决制”、“决策听证制”、“信任投票制”等， 维护村民的民主权利。三是完善财产管理制度。集体资产经营管理上，要盘清家底， 明确产权，建立专账。账目管理上，要不断完善村帐乡(镇)管的“双代管”办法，真正形成“管事的不管钱，管钱的不管事”的约束机制，解决村会计出纳一人抓的问题，杜绝坐收坐支、白条子入账和公款私存等农村财务混乱现象。四是进一步完善村务公开制度。为确保村务公开能够做到及时、真实、全面，必须提高村务公开的权威性和可操作性，对公开的内容、公开的方式、公开的时间都要做具体的规定。最大限度地扩大村民的知情权、参与权和监督权，实现对农村公共权力的监督和制约。五是进一步完善财税体制。科学划分地方政府和中央政府的税收比例，不断增强地方政府的财政实力，尤其是贫困地区地方政府的财政实力。
3.监督检查：突出经常性，营造村落领导勤政为民的督查氛围
监督检查是治理村落公权腐败的一个重要环节。农村党风廉政建设要针对农村党员干部认识相对多元、作风相对懒散、纪律相对涣散的特点，建立打工地与户口所在地互动、县乡村三级联动的、立体的、全方位的监督体系，突出监督工作的经常性，使农村基层党员干部的行为时时处于严密的监督之下。一是上级监督经常化。县乡纪委要将扶贫资金的使用、退耕还林补助、农机补贴和粮食直补资金的发放、农村义务教育阶段实行“两免一补”等各项支农惠农政策和措施的落实作为监督的重点领域，在年初工作部署时要讲，在年中工作检查时要查，在年末工作总结时要问。不断加大执法监察力度，及时发现和纠正存在问题，防止了政策在基层“打折扣”。二是同级监督经常化。没有设立纪检员的村，通过兼职的方式将村支两委成员确定为纪检员，明确其职责和职能，明确其权力和义务，同时制定奖惩办法，调动其开展工作的积极性，鼓励其行使权力的勇气，以充实农村基层纪检监察工作力量，填补农村基层组织监督的“空白点”，实现农村监督的经常化。三是民主监督经常化。为确保民主监督的经常化，要坚持把涉及群众生产、生活的各项政策和重大事项全部上公开栏，要坚持定期把财务状况按季度进行公开，接受群众监督和质询。要采用灵活多样的形式定期召开村民会议、村民代表会议和民主评议会，接受群众的批评。
4.案件查处：突出时效性，发挥维护农民群众切身利益的督查功能
村落公权腐败的出发点和落脚点都是为了实现好、维护好和发展好人民的利益。党的十六大之后，中央惠农政策越来越多，投入农村的各项资金越来越多。退耕还林补贴、粮食直补、良种补贴、新农村新型合作医疗、农村学生“两免一补”、务工培训补贴、大型农机具补贴等等，这些政策落实的怎么样，关键在基层。俗话说：“上面千条线，下面一根针”，村支部、村委会就是最下面的针。加强对他们的思想教育、经常性的督察、用制度作保证规范他们的行为固然重要，但是如果没有惩戒这最后一道防线，前面的工作都将白费，文字条款只能看住君子而不能约束小人。因此，坚持将案件查处作为开展村落公权腐败治理的突破口，保持对农村腐败分子的高压态势是必要的。一是围绕与惠农政策有关的热点问题开展专项治理，突出时效性。通过开展对救灾赈灾物资截留克扣和挪用的专项治理、对征地拆迁补偿问题的专项治理以及扶贫资金和政策性补贴款的落实情况的专项治理，化解农村的突出矛盾，促进农村经济社会的全面发展，真正让政策的阳光温暖每一位村民的心灵，让经济发展的成果惠及所有的农民群众。二是围绕与农民生活相关的热点问题进行专项治理。通过开展对销售假冒伪劣农用物资坑农害农案件的专项治理、对学校乱收费、纠正医药购销和医疗服务中不正之风以及继续开展减轻农民负担自查自纠活动，防止农民负担反弹，解决群众上学难、看病难、生产难等问题。三是及时查处群众举报的案件，畅通民意表达渠道。严查发生在群众身边的违纪违法案件，充分发挥纪检监察机关查处案件、维护社会稳定和谐的功能。有力的惩治，才能增强教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力，使村落公共权力走上良性运行的轨道。
参考文献：
[1]韩明谟，等著.《中国社会与现代化》.中国社会出版社，1998.
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[3]董磊明.“传统与嬗变——苏南乡镇企业改制后的村级治理”.《社会学研究》，2002(1)
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