[作者简介]蒋硕亮，上海师范大学法政学院副教授，博士，上海200234
[中图分类号]D630.3 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2010)11-0052-05
一、公务员代理问题的界定
委托一理关系是现代社会组织关系的一种常态，它是这样一种明显或隐含的契约关系：在这种契约下，一个或更多的行为主体作为委托人，指定另一些行为主体作为代理人，委托人授予代理人某些决策权，代理人为委托人服务，委托人根据代理人提供的服务数量和质量支付相应的报酬。委托一代理关系不仅在现代市场经济中广泛存在，而且在现代民主政治以及行政管理领域也广泛存在。在政治方面，现代民主国家一切权力属于人民，民众是国家的主人，并且作为委托人把公共权力委托给各级政府，政府及其公务员接受委托对社会公共事务进行管理，公务员是社会公仆，他们提供各种公共物品和服务，以提高民众福利。民众是公共权力的最终所有者，而官员则是公共权力的最终行使者，双方形成委托一代理关系…。在经济方面，民众缴纳各种税收养活政府及公务员，民众是出资者，拥有剩余索取权；公务员是雇员，为出资者服务并获得一定的收益。从某种角度看，包括公务员制度在内的相关行政管理的法律、法规就是民众与公务员签订的契约，在这种契约的规范下委托—代理机制得以正常运行。
但是，在社会公众与公务员的委托—代理关系中，委托人与代理人双方的效用函数往往是不一致的，作为代理人的公务员并不一定为作为委托人的公众的利益服务，公务员甚至不惜以牺牲委托人的利益为代价来谋取私利。简而言之，公务员代理问题就是公务员偏离社会公众利益而谋其个人利益的非正常行为倾向。当前我国正处于转轨过程的关键时期。在经济上，由计划经济向市场经济转变，经济自由化、分权化、私有化和经济全球化，构成了中国经济转轨的主要内容，市场经济体制虽已初步建立但还很不完善。在政治方面，我国逐步由传统的集权人治体制向现代民主法治体制转变；在公共行政体制方面由管制型政府向以人为本的服务型政府转变，但相关法律制度仍不完善，尤其是政治体制改革明显滞后于经济体制改革。强大的行政权力过度干预市场经济活动，且缺乏有效的监督制约机制。特别是在一些政府规制活动中，政府集执行权、裁决权、准立法权、准司法权于一身，而行政部门权力集中于主要领导人。在这种情况下，民众与公务员的委托—代理关系容易异化，作为代理人的公务员很可能脱离作为委托人的民众的控制，他们在各种行政活动中从追求自我利益出发而自行其事，其问题行为的产生在所难免。
二、转型期公务员的代理问题的表现
在转型时期，公务员代理问题有如下典型的表现形式：
(一)公务员败德行为
公务员败德行为是指公务员利用自己的信息优势，通过减少自己的劳动要素投入或采取机会主义行为来达到自身效用最大化，从而损害委托人利益。所有这类行为虽然不一定违法，但违背了公务员的职业道德规范，所以称之为“败德行为”。国外学者提出了六种公务员败德行为：①不诚实行为——伪造收据、票据、支出账目以牟取私利；挪用公款、勒索回扣等。②有违道德行为——决策中以对私人朋友、政治盟友或个人经济利益有好处为价值取向。③无视法律的行为——以种种不实的借口声称无法实施某项法律条款，或者无限期地拖延实施的时间，甚至干脆不执行已承诺的计划。④对法律条文的不公平解释一利用执法的自由裁量权偏袒某一部分人(包括自身在内)的利益。⑤掩盖失误——采取各种办法掩盖自己所犯的错误或失误，或者干脆拒绝配合有关部门的调查。⑥工作态度不积极——既不作出确定的判断，也不切实行使法律赋予他们的权力。其行动指南是：不求有功，但求无过。在转轨时期，公务员普遍缺乏敬业精神，工作不投入，偷懒、搭便车等问题行为表现突出。公务员败德行为严重损害了政府形象，降低了公共管理和服务的效率与质量。
(二)公务员短期行为
针对公务员的败德行为，政府采用绩效考核的手段以确保公务员为民众提供高质量的服务，功绩制成为对公务员进行激励的一项通则。政绩于是成为衡量公务员才干的标准和决定其职位升迁的依据。但在当前公务员任期制的条件下，“未来的成本与未来的效益会被大打折扣或者被忽视，而短期的或当前的成本与效益被夸大了。其结果正是菲尔斯顿所说的‘政治过程固有的近视”’，公务员特别是政府部门主要领导人的短期行为的发生也就不足为奇了。比如当前党政领导热衷于在任期内搞周期短、见效快、可见度高、上级关注的“形象工程”、“政绩工程”、“献礼工程”，就是这种短期行为的典型。这种短期行为或者是对公共资源的掠夺性开发，或者是寅吃卯粮，造成巨额财政赤字，破坏经济社会的可持续发展，损害民众的长远利益。
(三)公务员共谋行为
共谋是指在委托一代理框架下，代理人除了和初始委托人达成委托一代理主契约外，上下级或者同级代理人之间为了自身利益又达成某种私下的子契约。这种子契约一般都违反主契约，目的是以牺牲委托人的利益为代价来提高共谋者的利益。共谋行为是指这种达成与实施子契约的行为，参与的代理人为共谋者。公务员共谋行为是多个公务员作为共同主体，为了自身利益(金钱、荣誉、地位、人情等等)私下达成某种协议，联手维持对民众的信息优势致使他们的利益受损，然后分享由共谋行为带来的非法利益。共谋者采取多种手段以加大委托一代理双方的信息不对称，包括封锁真实信息、歪曲信息、捏造信息、虚报浮夸等手段。当前跑官要官、统计数字注水、封锁事故消息、虚报政绩等共谋行为大量存在。公务员共谋行为比败德行为和短期行为的危害要大，它是一种集体腐败行为，会对公共利益造成更大的损失，导致民众对政府失去信任。
(四)公务员过度开支行为
公务员所掌握的权力越大，过度开支的可能性就越大。由于公务员的理性经济人属性，它们必然追求预算最大化。按照正常的委托代理关系，公务员应该按照公众的需要来确定公共产品的生产量，并尽可能的少投入、多产出。但是，在现代政府预算制度约束下，公务员没有节约的动力：政府机构的预算结余不能由本机构据为己有，必须上缴国
库；代议制机构还会根据当年的开支情况拨付下一年度的预算，导致下一财政年度的预算减少，这就意味着公务员降低生产成本的努力得不到回报。同时，公共产品生产的垄断性以及公务员的信息优势，导致公务员不仅不会主动地降低公共物品的生产成本，节约开支，反而会花钱大手大脚，造成浪费，最大限度地用尽预算甚至不惜举债支出。当前，政府机关办公楼越盖越豪华；公款吃喝、公款旅游、公车消费费用居高不下；年终突击花钱；地方政府争相建设大大超过实际需要的绿地、广场等行为即是公务员过度开支的表现。公务员过度开支，过分关注个人待遇，偏好高消费、资本密集型公共生产方式，这必然导致代理成本居高不下而生产效率大大降低，从而严重损害公众福利。
(五)公务员俘获行为
所谓公务员俘获行为，是指在政府管理社会经济事务过程中，有影响的利益集团为了谋取自身利益而对公务员施加影响，通过施加压力、游说、行贿、合谋等方式向政府争取优惠政策，公务员从追求自身利益出发，接受利益集团的收买或向利益集团索取个人所需要的好处，选择对利益集团有利而对公众不利、甚至损害公众利益的管制政策的行为。按照公共选择理论，不仅利益集团是自利的，而且官员也是自利的，他们都在追求自身利益最大化。官员利用自身的信息优势，选择对自己有利的信息报告权力机关或社会公众，并制定出有利于相关利益集团的政策。一旦利益集团和规制官员合谋、进行权钱交易时，公务员俘获行为就产生了。转型期我国出现的大量寻租性腐败是公务员俘获行为的直接后果，它造成了大量社会公众净福利的损失。此外，由于公务员被少数特殊利益集团所操纵，它们的利益得到最大限度的满足，政府不再是全体民众的代表，不再对全体民众负责，社会不公平、非正义的现象大量滋生和蔓延。
三、转型期公务员代理问题的成因
以上分析指出，转型期公务员代理问题表现得尤为突出，其危害也十分严重。要有效治理转型期公务员代理问题，必须全面分析其产生的原因。
(一)政治与行政领域的两权分离
与经济领域存在企业所有权与经营权两权分离相似，在政治领域也存在公共权力的所有权与执行权相分离的情况。在代议制民主框架下，公共权力的所有者为社会公众，而公共权力的执掌者为公务员，公务员要为社会公众提供公共管理和服务，不得与委托人利益相抵触。这只是一种理想的状况，它需要委托人和代理人的效用高度兼容。但在社会经济转型时期，这种理想状态并不存在，公众与公务员的利益矛盾和冲突不可避免地广泛存在。在这种背景下，最可能出现的情况是公务员利用手中的权力和各种资源谋取个人利益，放弃甚至损害公众的利益，产生种种代理问题。所以公共领域里的两权分离是导致公务员代理问题的体制根源。
(二)公众与公务员效用目标的不一致性
根据公共选择理论有关人的理性自利假设，公务员“是效用(包括薪水、下属人员数、闲暇、特权、预算最大化、公家报销等)最大化的追求者”。他们的这些个人效用与社会公众效用之间存在矛盾甚至冲突。比如，公众要求公务员工作更投入，而公务员却追求休闲而选择偷懒。这种情况导致公务员机会主义行为的产生。转型期随着市场经济的发展，中央政府机构中的部门利益问题日益突出。在决策或履行职能过程中，有些部门过多从本部门利益出发，过于强调、维护与谋取本部门利益，影响决策的战略性、全局性和前瞻性，损害了社会公正与大众利益，增添了国家经济及政治风险。而追求部门利益的结果必然导致公务员个人利益增加而公众利益受损。
(三)公众的所有权虚位而公务员的自主性增强
在行政委托一代理关系中，一方面，公众作为公共权力的所有者处于若有若无的地位。在代议制政府中，与民众相比，公务员掌握着更多的公共资源和信息，民众处于弱势地位，对公共事务的管理缺乏参与。再加上民众人数众多，所有权分散导致权利的稀释，民众对代理人的监督的成本远大于收益，且存在大量搭便车行为，因此民众处于所有者虚位状态。另一方面，公务员处于强势地位，他们超越其法定权力和职能，脱离民众的控制，在公共决策过程中发挥主导作用。这就可能导致委托—代理关系的扭曲，公务员不是根据委托人利益而是自身利益自行其事。在转型期这种现象也大量存在：一些公共机构管理层的自由裁量权过大，特别是组织一把手在单位预算和人事晋升等方面的权力过大又没有组织、绩效和民主等的硬约束，群众参与民主管理、决策和监督的渠道不畅，没有硬性的制度保证或是使一些民主程序流于形式，在实践中得不到认真执行。公众的所有权虚位和公务员自主性增强为公务员俘获行为、败德行为、主权行为等的产生提供有利条件。
(四)公众与公务员的信息非对称性
在公众与公务员的委托代理关系中，公众对于公共产品和服务的供给和产出的相关信息缺乏了解，并且对于作为代理人的公务员的能力、品行、努力程度等个人信息也掌握得不充分；而作为代理人的公务员对这些公共信息和他自身的私人信息更为了解，这就形成了代理人对于委托人的信息优势。在转型期这种信息不对称性更为明显：一是公务员以保密为借口不公开信息造成信息不对称，如在重大公共决策、财政预算、领导干部选拔任用等方面信息不公开。二是过滤信息，比如官员报喜不报忧、在政府管制中只报告对特殊利益集团有利的信息而隐瞒不利的信息等。三是提供虚假信息，比如瞒报虚报数据骗取委托人的信任和奖励，“官出数字、数字出官”等行为。当公务员掌握着信息优势，同时又存在自身独立利益时，就有可能产生事前的逆向选择和事后的机会主义行为，他们就会追求自身效用最大化，产生侵害委托人利益的种种问题行为。可以毫不夸张地说，公务员的种种代理问题的产生都与信息不对称性这一因素直接相关。
(五)公众与公务员委托一代理契约的不完备性
一个完备的契约必须准确描述所有与交易有关的状况，包括未来可能出现的状况，并规定每种状况下委托一代理双方的权利和义务。但由于人的有限理性以及各种交易费用的存在，签订一份完备的契约是不可能的。公众与公务员的委托一代理契约只能是主要的和原则性的规定，不可能穷尽现在和未来的一切情况。在转型期我国公务员制度的不完善表明了公众与公务员之间委托—代理契约的不完备性。公务员制度不可能将所有条件下公务员的权力、责任、权力的行使方式、责任的履行方法等都规定清楚，没有详细规定的那部分权力与责任的配置影响公务员行为选择。再加上公务员一定的自由裁量权的存在，公务员代理问题在所难免：利用制度的模糊或者空白谋取私利而不惜损害公众利益。
四、转型期公务员代理问题的治理策略
转型期公务员代理问题的表现和原因的多样性决定了治理这一问题是一项复杂系统工程，必须精心设计综合治理的制度、体制与机制，将完善市场经济体制与政治体制改革结合起来，将服务型政府建设与公务员制度创新结合起来，将激励机制与约束机制结合起来，实行一体化的防治战略。我们相信，只要采取行之有效的对策，公务员行为失范可以得到有效遏制，从而实现公众利益与公务员收益的双赢。
(一)加快我国经济体制改革与政治体制改革步伐。大大压缩公务员代理问题产生的空间
就经济体制改革而言，要加快向市场经济的转变，减少政府对经济生活的过分干预，发挥市场对资源的基础性配置作用。当前在公用设施领域、公共服务部门和特许权部门是公务员代理问题的高发领域，在这些行业应该增加影响市场的竞争，重组关键性垄断行业；通过自由化鼓励市场准入；消除反竞争利益；提高公共产品供应以改善投资环境。市场经济体制的完善可以大大减少公务员俘获行为产生的空间和条件。加快政治体制改革步伐以适应于经济体制改革是当务之急。要完善我国人民代表大会制度，落实人民对政府官员的控制权，比如选举权、罢免权、监督权等，增强民众的委托权以改变民众的弱势地位。完善领导干部的选拔任用机制，实行领导干部公开选拔和竞争上岗，全面披露候选人的相关信息，选好代理人。此外，要推进服务型政府的建设，改革行政审批制度，大幅度减少审批项目并削减官员的自由处置权。通过经济体制改革与政治体制改革填补政策漏洞和制度真空来铲除公务员以权谋私的土壤。
(二)推进政务公开与信息共享，减少民众与公务员的信息不对称性
公务员拥有信息优势、容易采用欺骗手段是产生公务员代理问题的重要原因。打破政府公共信息垄断，推进政务公开刻不容缓。2007年国务院颁布的《政府信息公开条例》在解决政府与民众信息不对称问题上迈出了可喜的一步。但这一工作还需进一步推进，在立法、行政、司法三个方面都要实行信息公开，条件成熟时要将这一条例上升为法律。政府官员要讲真话，敢于披露真实信息，避免信息过滤。在重大决策上推行强制性公开听证会；推行“阳光预算”、“民主预算”，满足人民群众知情权；提高决策过程透明度与公众参与度。在政务公开与信息共享过程中，充分发挥电子政务的作用。增强公众参与、政务公开和信息资源的全面共享，降低公务员通过拥有特殊信息资源而进行“内部人控制”的可能性。此外，还要促进政府官员与民众之间的信息沟通与交流，减少委托人与代理人之间的信息差距，这不仅是避免公务员因拥有私人信息而产生种种败德行为，而且也是民众主权的必要条件。正如阿尔蒙德指出，若民主政治有什么意义，它意味着政府精英必须以某种方式对公民的愿望和要求做出应答。
(三)推进公务员制度改革，建立科学有效的公务员激励约束机制
公务员激励约束机制的最重要作用是在公众与公务员之间建立起利益共享、风险共担的利益联结机制，公务员会将自己的切身利益与公众利益紧密联系在一起，增强工作的责任心、使命感和积极性。科学有效的激励约束机制实现了委托人目标与代理人目标的兼容，这样可以预防公务员的败德行为，最终保证社会公共利益的实现。在激励机制方面，第一，完善公务员的奖酬制度与考核制度，逐步实行绩效工资制。第二，设计勤政廉政公积金制度，构建公务员长效激励机制，减少公务员道德风险和机会主义行为。第三，建立领导干部职业声誉机制，激发他们勤政廉政的内在动力；第四，改革预算制度，对预算盈余，相关部门可以实行有限度的自主权。在约束机制方面，一是建立一个竞争性的代理人市场，并通过绩效考核淘汰一部分不称职的人员，保证代理人的高素质。二是严格实行政府官员家庭财产申报制，规范公务员经济活动与收入来源。三是严格实行高官问责制，明确代理人的权利与责任，确保委托—代理关系的正常运作。
(四)加强对公务员的外部监督
依靠人民群众的广泛参与和政治民主，这是中国反腐败最大的力量，也是我们战胜腐败的重要历史经验。治理公务员代理问题也要依靠人民群众的力量。一是公众监督。公众监督可以减少公务员的机会主义行为，保证他们公正廉洁地为委托人服务。比如，比如在政府机关直接为公众服务的窗口行业，可以借鉴一些金融机构的做法，由服务对象给予服务者“满意”、“基本满意”、“不满意”的评价，并将评价的结果与服务者的报酬挂钩。公众对某些政府机关和人员有不满意见时，可以到相关监督部门投诉。二是发挥新闻媒体的监督作用，揭发、披露、谴责公务员种种败德行为、腐败行为，制造舆论压力，以形成对行为失范的官员的强大威慑。
(五)加大对公务员代理问题的查处力度
作为理性自利的人，公务员在从事种种败德行为和腐败行为时会认真分析成本与收益，以达到个人利益最大化。当公务员从事机会主义行为或犯罪活动的收益大于成本时，他就有腐败的动机，当潜在的收益足够大时，他就可能“铤而走险”；当公务员勤政廉政的收益比其风险或成本足够大时，他就具有勤廉动机和激励。因此，加大对公务员问题行为的查处概率和打击力度可以大大增加公务员腐败行为的风险与成本，降低其收益，可以有效遏制公务员代理问题的产生。对从事机会主义行为特别是腐败行为的公务员，要严肃依法查处，既要有经济处罚，还要有精神处罚，让他们倾家荡产，身败名裂。
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