【摘要】：行政法是密切关注社会现实的法律。中国行政法的历史发展受着宗教、道德、理论与意识形态的综合影响。由于在效率观上存在的误区，当代中国的行政法制发展受到阻滞。由此，我们需要重新审视行政法的发展历史，深入分析行政法制建设的病灶所在，反思制度设计的弊端与法律实践的问题，重塑法制系统的研究范式，更新效率观，并最终以此推动行政法学步入哲学思考的发展进程。 【关键词】：行政法 效率观 法治 法制系统 一、行政法的发展缩微 从“君权神授”、“言出法随”的时代一路走来，经历了“祛魅化”的洗礼，人类社会开始正视自己作为人的基本权利，人类的法律文明也逐渐开始走向全民时代。在这一进程中，统治者与民众的博弈从来没有停止过。追根溯源，统治者制定的管理民众的法律，大多就是我们现在所称的行政法。可以说，行政法史也是人类争取自然权利的历史。行政法走向理性的过程也是人的权利被逐渐认知的过程。 （一）宗教与道德的影响 基督教对西方国家法律、伊斯兰教对阿拉伯国家法律、佛教对印度和东南亚国家法律的影响早为人们所熟悉。宗教倡导者抓住了人的自利性这个最根本的本性，创设了来世、永生和天堂的概念和大善大美的价值观，深受人们信赖。[1]在西方，基督教在人的灵魂中植入了信仰精神和宗教情怀，为西方法治的形成奠定了宗教基础。基督教在西方中世纪几乎完全统治了人们的精神世界，教会法的效力甚至高于世俗法。大部分人信仰上帝，信仰是一种发自人们心灵深处的神秘感情，它源于人们对未知世界的渴望与敬畏。在人的自利本性的原始动力驱动下，信仰不会轻易随着生活状况和周围环境的改变而改变，具有一定的超脱性。大多数情况下，对上帝、对教会法律的这种恒稳的信仰，使人们容易以一种宁静而平和的心态去接受教会传达的神圣权威。 历史上，中国人对于信仰宗教的心理比较理性。在政教分离的传统中国，宗教从来都是依附于政治而存在，宗教是政治的基本工具。在夏商周时期，当时的统治者用誓审、盟、诅等仪式建立了法律形式与神意裁判的内在联系。它与西方的“神判”一样，主要是利用人们对神的敬畏心理，通过对人们心理的控制达到对其行为的约束，增强规则的约束力和司法的权威性。中国古代政治哲学蕴含了这样的理论，即重视把法律作为确保刑罚稳定性，维护公共利益使之高于私人利益甚至指导君主本人的一种措施。公元前4世纪至公元3世纪法家理论所倡导的法治是君主置于法律之上的另外一种人治，法家的理论受到当时道德的局限。然而，除皇帝外，法律面前人人平等的观念已经体现了对人之权利认可的萌芽，皇帝本人只受到宗族法和“天意”的惩处。[2]与西方不同的是，中国统治者心目中的神就是天，认为自己就是“生而贵”的天子，并自觉地以天子的名义把天意转化成俗成的道德，从而把专横的家长制运用到了法律之中，行政权与皇权基本交融在一起，行政长官既是行政首长也是法官，历朝历代加以延续。由此，从道德中抽象出来的具体的行政法律，因为道德性与民众的心理有所直接呼应，逐渐被民众接受。 （二）理论与意识形态的干预 直到从清末戊戌变法开始，中国开始了对行政法学的研究，主要是开始引进外国的行政法理论。[3]民国时期，依靠引入西方国家的行政法并以三民主义、五权分立理念为指导，创设了本土化的中国行政法学体系。1932年颁布了中国历史上第一部行政诉讼法。应该说，此种景象，对于行政法学在中国的启蒙极其重要。 新中国时期，特别是1950年代，中国在国家建设和意识形态领域基本上照搬苏联模式，这使我国的行政法建设受到了偏向的误导，包括哲学在内的社会科学一度陷入日丹诺夫时代。[4]当时由于受到“法律虚无主义”和“以阶级斗争为纲”的影响，同其他部门法一样，行政法和行政法学受到了冷落。国家主要依靠行政命令和党的文件管理国家事务。十一届三中全会后，中国的行政法与行政法学得到了迅速发展。1983年，新中国第一部行政法学教材《行政法概要》和第一部行政法理论书籍《行政法学理论基础问题初探》对促进中国行政法学的教学研究、建立行政法教义、普及和发展行政法学有着重要意义。此后，1989年《法国行政法》一书的出版标志着我国中国行政法学进入发展阶段，在这一年，我国的《行政诉讼法》颁布实施。 从1983年开始，我国行政法学界对行政法的价值取向进行了不同的定位。几种理论中，有理想型的理论、援引西方现状的理论和折中性的理论。认为古代行政法强调行政机关管理、不重视相对方权利，其理论基础是“管理论”。认为近代行政法则强调保障行政相对方权利、尽可能限制行政机关管理，其理论基础是“控权论”。而认为现代行政法在本质上是追求行政机关与相对方权利义务总体平衡，其理论基础是平衡论。{1}但是，从现行的《行政诉讼法》分析看，当时的立法者最后沿袭了原苏联模式的管理论理论。可见，上世纪90年代，在探索依法治国的过程中，行政法真正为国所用的是发挥其管理方面的作用。从其后改革开放三十年以来的立法中，行政法立法总数占到立法总数的接近一半以上，基本涵盖了管理社会和经济的主要方面。[5] 二、行政法的病灶诊断 改革开放以来，随着经济的发展，我国的立法工作加快了步伐。同时也出现了很多立法方面的问题，特别是行政立法出现了许多不可忽视的问题，部门立法、利益集团立法等不法现象时有发生。由于效率一词在政治领域的滥用，“有效率”、“效率高”被等同为“快”，行政法的效率观出现了认识上的模糊，由此导致了行政法发展的阻滞。 （一）效率观的误区’ 改革开放至今，行政法学在发展过程中存在效率论上的分歧，并因而产生了效率论上的混乱，影响了我国行政法制建设的进程，其中具有代表性的效率观包括以下两种。 1．行政立法又快又多的效率观。对政府来说，“有法总比没法强”，是改革开放之初的一部分人的主张。单纯从管理的紧迫性来说，这样的出发点是有道理的，但当时的立法技术和立法人员的立法能力远远达不到科学立法的要求。在这样的效率观指导下，各部门都在争着起草立法草案的现象一度繁荣起来。有关部门想到的大多是争权力、争编制、争机构，甚至分管领导也在考虑扩大分管部门的实际权力。有的部门既没有本领域的立法调研、专家咨询，又没有立法约束，导致了立法资源的泛滥。有的部委自己立法分割资源，甚至干脆自己开办企业，赚足了法律带来的好处，但同时也干扰了市场的健康运行。[6]这些企业依仗自己的行政权力，收入大多被腐败分流，有的还留下了巨大的债务。为了不影响权力机关的权威和正常运转，国家又要制定相关的法律消化、分解、分摊相关债务，甚至影响了金融企业、一些大型国有企业的正常运转，也导致司法权威的降低。 2．行政立法多层级分权的效率观。此种效率观的典型表现在于，作为抽象性行政行为身份出现的乡镇、县市、地市、省部四级党口和政口的文件都参与了行政权的分割。红头文件一度成为各级司法机关的难题和制约经济发展的瓶颈。这些起决策作用的红头文件主要是确定职权、垄断资源、设定行政审批、限制市场流通和准入，形成了上有法律政策、下有文件对策的令不行、禁不止的状态，这个状态一直持续到2001年前后。[7]但是《立法法》之后的副省级城市、省会城市、较大市和部委规章也存在一定的混乱。确切地说，在行政法立法方面，因为立法混乱、立法技术落后、利益集团立法和腐败等原因导致国家资源 |