作者：刘金程 李友民  
　　论文关键词:政治　公共利益　有限政府　公共服务　公共精神
　　论文摘要:政府职能一直是政治学、行政学乃至经济学关注的一个重要论题，在不同历史时期政府承载着不同的职能期待，担当不同的社会治理角色。本文简要梳理了历史上的政府公共管理职能变迁过程，进而根据“新公共服务论”与“新公共行政学”相关理论，推论现代政府提供公共服务的职能必然与可能。
　　从古代社会政治与行政的同一，到市场与政府分离后有限政府职能观念，一直到今天政府重新树立公共行政的意义与价值归宿，政府以公共职能的变迁实践公共哲学与伦理，获得或巩固自身的合法性根基，以及现代政府通过公共职能过程展示其天然优势。政府公共管理职能变迁的历史恰恰是公共行政与政治、伦理、宗教、市场、(市民)社会关系擅变的历史。
    一、古典政府的公共职能
    在现代政治学之前，人们将政府与国家合在一起进行分析。出于生产的不可分割性，古代的国家(政府)职能主要集中于大型的公共事务治理。作为一种德行标准，政治的基础是公民美德，甚至于成为人之所以为人的道德标尺。建基于德性反思之上的行政过程，恰恰是公民践行品德的重要行动。选择参与及治理公共事务通常与利益或权力的争夺无关，集宗教与政治权力于一体的君主或执政官在公共治理之外并没有任何特权，而倒台的王族依然可以在城邦之中获得公民的尊敬。在当时，权力与权威只能源于宗教，政府中的君主或后来的执政官不是通过竞争或斗争获得资格的，问题的关键只是看他是否得到“神”的许可，从继承、抽签到选举或占卜，权力的分配都取决于“神的旨意”，只不过不同时期或不同国家人们所认同的窥知神意的方法有所不同而已。公共事务治理成为公民遵从神意、实践道德、展现人性的重要途径，公共行政过程具有鲜明的伦理与哲学的色彩。尽管一也有集中公共资源实现公共利益的客观功能，然而，这并不是政府的首要目的所在，政府是一个供公民实现信仰的舞台。
　　在这种情况下，政府无须刻意从事某种行动迎合社会群体的利益需要，也不必通过公共行政来获取及巩固自身的合法性。政治或公共治理与公民的信仰天然吻合，自然无须努力追求二者的一致。行政被公民普遍认可、接受并积极参与，不存在“委托—代理”的社会契约结构。另外，行政与政治合而为一，没有明确的边界，而且在相当长的历史中，政治与伦理、宗教整合于同一“社会共同体”中，而在政府中，行政行为也很难从政治行为中区分，加之不同时代对“利益”的理解相去甚远，“公共服务”难以定义，所以，国家政府雏形时期，更重于政治而少见行政职能研究。
    封建社会基本上继承了“宗教—政治”社会传统，然而经过漫长的历史积淀，公共事务日益复杂，政府治理也相应趋向完善，从政治、军事、文化(宗教)到外交、法律、经济，政府公共治理成为社会生活不可或缺的重要力量，政治的终极价值渐渐指向公共利益。封建君主统领整个国家的意识形态，并且设立专门的公共治理机构，政府以大一统的方式为全社会提供公共物品与公共服务。通过皇权与政权的分工，公共管理开始具有明确的行政职能，但此时公共行政的功能是统治而非治理，公共服务只能是统治功能客观上的副产品。
    二、有限政府的公共职能
    当社会由崇尚等级制度的封建主义转向资本主义的时候，效率成为衡量利益的重要尺度，平等自由的思想观念促进了社会力量以及市场领域的快速崛起，这两种力量成为人们谋求公共利益的另外渠道。政府职能较此前的封建主义社会大为精减.在多元人们的发展趋势下，追求一种“有限政府”理念。在社会及市场两股力量的作用下，政府统治功能日益淡化，人们更多的要求政府提供公共服务的职能。总体来说，有限政府理念源于以下三种原因:

    (一)社会的限制
    最初，社会与政治(国家)共生于“城邦”概念，用以区别未开化的自然状态。到中世纪，社会的概念被界定为一个广义的单位，政权只是其中的一个部分。至此，社会与国家开始在理论上确立最初的边界。教会组织世俗化的发展为这一分野提供现实支撑。社会与国家的分化，为近代政治自由主义开拓了发展的空间。由于社会体现人与人之间出于利益的自由结合，志愿参与的动机根源大大降低了交易成本，另外，其规范并不具有刚性特征，而且没有统一的行动要求，更容易有针对地满足民众多样化的具体需求，既体现回应性又具有灵活性。所以，社会的发展与完善为公共利益的实现提供了新的选择。
    随着个人主义与自由主义的继承与发展，社会组织发展日益规范并且壮大，在许多方面表现出对政府公共服务职能的替代效应。社会组织绩效的每一次改进，都对政府职能行使产生新的压力。更深层的影响在于自发形成的社会互动是人们追求公共利益过程的中的天然倾向，社会一旦将这种天然倾向从政府中剥离，政府将不得不重新面对合法性危机，为了获得公民的认同，政府在公共政策制定与执行等关键行政行为中更多地受到民意的影响与限制。
    (二)市场的限制
    商品经济的发展要求经济关系体现天赋人权的意识形态，以树立人身自由与私有财产等基本人权的神圣地位。当自由平等的观念被注人到经济关系中之后，新兴的市场观念重新设释权利与利益的概念，形成了经济自由观念。在市场中，每个人努力实现着自己的利益，那么社会整体的利益自然改善了。在市场中指导这种“经济人抉择”的依据不是政府的精英决策，而是“一只看不见的手”，而政府的指挥最多只是“一只看得见的手”。从此，在公共利益的实现过程中，市场与政府平分秋色。
    以自由、平等为内核的市场观念应合资本主义精神传统，成为这种基本精神的现实延伸与拓展;以等价交换、公平竞争为根基的市场机制促进效率实现的同时，也让人们看到资本主义价值观念实现的可能。但凡涉及效率，市场首当其冲，从而形成了整合价值理念与动作机制的独立的市场经济体系，市场领域都排斥政府的主观选择与调控。
    经济行为过程直接关系社会成员物质利益，进而，经济地位又影响到他们社会地位的其他方面，可以说，经济市场是对社会公共利益影响最重要的社会领域。当市场经济与政府明确行为边界之后，市场观念成为政府职能范围最关键的内在规定，失去了对社会经济干预功能的政府，也失去了最引人注目的舞台。尽管现代政府通过宏观调控对经济运行发挥举足轻重的作用，但是经济运行的主体规则体系更多的源自市场，政府公共治理随着市场的发展再一次剥离其职能。
    (三)政治的衰落
    从历史到现代，政府公共行政职能的合法性始终都捆绑在政治的合法性上，政府完成公共管理的职能，或者是对“最高的善”等道德原则的身体力行，或者是对“天下为公”等公益理想的不懈努力，总之是指向高尚价值情怀的现实行动过程，因其终极目标的高尚，这种行为本身也自然是高尚的。
    随着政治概念中高贵的道德品质在现实中沦丧，政府也遭受公信力的损失，政治学中有关“合法性”的研究及“宪政主义”的传播证实了政府在社会中地位的下降。政治品质的衰落，使得作为政治现实过程的政府公共职能也同样失去了公信与权威。近代以来，政治丑闻以及民主理念对于官僚制的批评使得政府公共职能面临前所未有的挑战，公共行政的改革往往是在公平、正义与经济效率等价值悖论之间摇摆，或者是在公共决策与多元治理的困境中徘徊。
    至此，捍卫社会的公平与正义职能面对社会组织的挑战，而促进经济效率的职能大幅度地由市场取代，政府的公共职能失去了明确的必要性与清晰的实现可能。失去社会支持的政府不得不重新界定自己与市场或第三部门的边界，有倡导向企业学习，旨在提高行政效率的“新公共管理理论”;也有重塑公共精神，旨在维护社会公平正义的“新公共行政思想，’;还有从现实背景出发，反思公共行政本身发展的“后现代公共行政理论”。
三、政府公共服务职能实现的可能
    市场的兴起与市民社会的复苏确实在很大程度上侵蚀了政府公共管理职能，然而，对政府公共管理性质的反思以及职能边界的重新确定，并不意味着政府对私人部门的简单退让，多元治理是各种力量互相渗透互相融合的过程，而不是关于边界的一退一进。在现代民主政治框架之内，政府公共职能必将从管理转向服务，其实现的可能主要源于以下几点:

    (一)市场的失灵
    现代经济学确认，市场并非完美，在很多时候无法如人们预期的那样有效运行，此时即发生“市场失灵”。市场失灵是指那些为取得有效市场解决办法所需的条件不存在，或者以这样或那样的方式互相抵触。市场失灵是所有可观察到的市场中一个极其重要的特征，也是市场固有的本质之一，任何经济的市场体系如果放任自流，都不可能有效运行。自由选择的市场中行动主体是由个人利益为导向的，难以实现集体行动。而政府可以从公共利益出发，集中社会资源用于公益需求，同时约束社会成员对个体利益的过度追逐，必要时可以使用公共权力进行强制，以确保公共福利的实现。另外，政府面向公共利益的公共决策成为社会制度环境中的重要组织部分，可以修正社会成员的行动预期，调整资源分布与流向，而这些却是自由放任的市场机制无法实现的。
    (二)交易成本的优势
    成本是指为获得某一收益或实现某一愿望而支付的经济代价。新制度经济学扩展了成本的概念范围，提出交易成本理论。交易成本经济学重要奠基人罗纳德·科斯得到了如下定义:为了完成一项市场交易，必须弄清楚谁是某人与之交易者，必须通告人们，某人愿意出售某物，以及愿意在何种条件进行导致协议的谈判、签订合同并实施为保证合同条款得到遵守所必要的检查，如此等等。威廉姆森进一步总结了交易成本的根源:受到限制的理性思考、机会主义以及资产特殊性，究其根源，交易成本的产生总是与信息不对称问题相关的。市场中交易双方对于交易本身所拥有的信息占有程度不同，形成所谓的信息不对称，最终产生交易成本。所以信息的有效传递是克服交易成本的根本方法，然而市场在这方面是软弱的，信息传递往往意味着高昂的成本。
    而在信息显示的过程中，政府恰恰具有低成本的特点。与私人经济部门不同，政府以公共权力的普遍适用为权威基础，以社会整体公共福利为价值归宿。因此，公共行政行为具有“公定力”的特点，这是任何私人部门通过努力建立的“信誉”所不能比拟的。权力法定、国家强制力等概念都向人们证明公信力的客观存在。所以，政府行为公信力构成了政府所拥有的一笔重要公共资源。政府可以凭借公信力的天然信誉优势，向公民公布公共信息，让公共行政日趋透明，从而缓解政府与公民之间的信息屏障，获取公民广泛的支持，提高公共行政的质量，节约交易成本。

    (三)官僚制的优势
    政府组织普遍采用官僚制结构，这是马克斯·韦伯在对权威根源深人分析的基础上设计的组织形式。他继承了传统的集权观念，同时在政府中强化专业分工并引人竞争机制，将政府演绎成为一个职业化的专家行政体系。在韦伯看来，官僚制是当时最理想的组织形式:哪里彻底实现了行政的官僚化，哪里所确立的权力关系的类型实际上是不可摧毁的。直到今天，官僚制仍然是政府最基本的组织形式，那是因为它具有适应现实的内在合理性，仍表现出时代的生命力。首先，官僚制满足民众对强力(英雄)政府的信赖。其次，官僚制适合社会对机械理性的崇拜以及对效率价值的重新定位。再次，理性的官僚制适应了当时技术要求，提供了效率价值，最终使政府在现代社会生活中成就了领袖地位。
    (四)公共精神的力量
    在分析公共利益的过程中，效率成为市场等私人部门垢病官僚制度的主要因素。传统的管理行为追求可以用具体数字(数值)表示的投人与产出之比率，是为机械效率，用以强调最少成本取得最大产出的管理价值，也作技术效率或生产效率。按这种标准去分析公共行政过程时，政府公共职能确实在很多领域都不如私人部门所具有“效率”优势。然而，公共利益与私人利益之间的天然差距时刻暗示着以一尺度衡量不同类事物的危险性。公共利益因其公共物品属性、正向外部性、民主治理等特征，大量的价值诉求无法用机械效率来表示。新公共行政学重新界定公共领域“效率”，提出社会性效率概念:以社会价值观念为目标，规范地予以衡量的效率，也就是说，效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。新公共行政学说一方面与传统公共行政思维对应，反对政治与行政“二分法”的研究逻辑，为“后官僚制”公共行政提供新的思路。